II SA/Łd 236/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi J.T. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania przedstawienia dokumentów celem uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie odprowadzania ścieków przemysłowych do środowiska wodnego 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. na rzecz skarżącego J.T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc II SA/Łd 236/21 U Z A S A D N I E N I E J.T. wniósł skargę na zarządzenie pokontrolne z dnia [...] r. wydane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł., którym organ ten działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 995 z późn. zm.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 29 września - 1 grudnia 2020 r. w firmie A w Z., przy ul. B 8 zarządził w terminie do 31 maja 2021 r. przedłożyć wymagane dokumenty do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie celem uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie odprowadzania ścieków przemysłowych, pochodzących zakładu w Z. przy ul. B 8, zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego do kanalizacji należącej do innego podmiotu, wskazując, że o wykonaniu ww. zarządzenia należy poinformować [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w terminie 7 dni od daty podanej powyżej. Jak wynika z uzasadnienia na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Ł. w dniach 24 września - 1 grudnia 2020 r. w firmie A w Z., przy ul. B 8 stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Ustalono, że w wyniku prowadzonej przez J.T. działalności pod w/w adresem powstają ścieki bytowe oraz ścieki przemysłowe, które odprowadzane są do kanalizacji miejskiej należącej do Spółki "Wodociągi i Kanalizacja - Z." Sp. z o.o. w Z.. Ścieki przemysłowe zanim zostaną odprowadzone do kanalizacji są poddawane podczyszczeniu. Firma A wykonuje 2 razy do roku badania ścieków odprowadzanych do kanalizacji. W trakcie kontroli okazano sprawozdanie nr [...] z badania ścieków pobranych w dniach 24-25 marca 2020 r. Badanie wykonano w zakresie: ChZTcr, chrom, cynk, miedź, nikiel, chlorki, siarczany (VI) przez Laboratorium Badawcze C S.A. z/s w L. Badanie wykazało obecność ww. substancji w odprowadzanych ściekach. "Wodociągi i Kanalizacja - Z." Sp. z o.o. w Z. przekazała do WIOŚ w Ł. łącznie 10 sprawozdań z badań ścieków pochodzących z A w Z., pobranych w okresie od 10 lutego do 3 marca 2020 r. z kontrolnej studzienki kanalizacyjnej przez Laboratorium Spółki. Badania wykonano w zakresie: ChZTcr, siarczany, chlorki, chrom ogólny, miedź, nikiel. Wyniki tych badań potwierdziły obecność w ściekach w/w substancji. Na postawie w/w wyników badań stwierdzono, że w ściekach przemysłowych odprowadzonych przez A w Z. znajdują się substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego takie jak: chrom, cynk, miedź i nikiel, których wprowadzanie w ściekach przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 28 czerwca 2019r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, których wprowadzanie w ściekach przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1220). Organ ustalił, że J.T. - A w Z. nie posiada stosownego pozwolenia wodnoprawnego w zakresie odprowadzania ścieków przemysłowych do kanalizacji należącej do innego podmiotu, co stanowi naruszenie art. 389 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 310 z późn. zm.). W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.T. podniósł zarzut nieuwzględnienia wyjaśnień dotyczących braku możliwości właściwej realizacji ustawowego obowiązku opracowania operatu wodnoprawnego i złożenia go w Zarządzie Zlewni w Ł. Skarżący wskazał, że o problemach związanych z brakiem możliwości opracowania operatu wodnoprawnego informował w ramach wyjaśnień podczas kontroli zarówno Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Ł., jak i osoby kontrolujące zakład w tym samym przedziale czasowym z Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Brak możliwości opracowania operatu wodnoprawnego i związany z tym brak możliwości realizacji zarządzenia pokontrolnego wynika z naruszeń prawa i obowiązujących zapisów ustawowych wprowadzonych przez firmę " Wodociągi i Kanalizacja - Z." Sp.z o.o. w treści umowy nr [...] roku o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. W przedmiotowej umowie widnieją podpisy właścicieli nieruchomości jako Odbiorcy Usług. Skarżący jako osoba dzierżawiąca nieruchomość w ramach umowy do prowadzenia działalności gospodarczej, jest określany jako Płatnik. Wszelkie próby zlecenia opracowania dokumentacji spełniającej wymóg nałożony w zarządzeniu pokontrolnym nie mogą być zrealizowane ze względu na naruszenia obowiązujących zapisów ustawowych. Pomimo treści art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i faktu braku studzienki na terenie nieruchomości gruntowej firma " Wodociągi i Kanalizacja - Z. " Sp. z o.o. ustaliła, że: miejscem wykonania usługi odprowadzania ścieków jest pierwsza studnia na przyłączu kanalizacyjnym licząc od strony kanału sanitarnego w ulicy, zgodnie ze szkicem, stanowiącym załącznik nr 2 do umowy. Przyłącze kanalizacyjne jest własnością Odbiorcy Usług. Czyli przyłącze kanalizacyjne leżące poza granicami nieruchomości, w ulicy, jest własnością odbiorcy usług, a część sieci - studzienka oznaczona literą S, dwie pozostałe studzienki w ulicy i rury łączące te studzienki z instalacją wewnętrzną do granicy nieruchomości (od strony ulicy) według oświadczenia firmy " W i K - Z." nie są ich własnością i ich nie interesują. Takie stanowisko firmy uniemożliwia właściwe opracowanie dokumentów pozwalających na realizację zarządzenia pokontrolnego, gdyż nie ma właściciela części sieci kanalizacyjnej wraz ze studzienkami. Wszelkie próby zmiany stanowiska firmy "Wodociągi i Kanalizacja - Z.", mające na celu wprowadzanie do treści umowy zapisów zgodnych z obowiązującym prawem od momentu podpisania umowy są bezskuteczne. Powoływanie się na zapisy ustawowe, wyrok SN, jak i odpowiedzi np. Ministra Infrastruktury i Budownictwa na interpelacje poselskie (odpowiedź Ministra na interpelację nr [...] Pana Posła A. M. z 09.08.2017 r. w sprawie doprecyzowania definicji przyłącza kanalizacyjnego) nie przynoszą żadnego rezultatu w tej kwestii. Skarżący oświadczył, że chce dopełnić ustawowego obowiązku nałożonego przez zarządzenie pokontrolne WIOŚ w Ł., ale w obecnej sytuacji przedstawionej powyżej jest to niemożliwe i prosi o rozpatrzenie skargi w oparciu o przedstawione argumenty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, lecz z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. W wyniku kontroli sąd uwzględniając skargę na decyzję lub inny akt uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.); stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Należy przy tym podkreślić, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...] r., wydane na postawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zgodnie z tym przepisem, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. W myśl zaś art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Niepoinformowanie w wyznaczonym terminie organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie z prawdą organ Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych stanowi wykroczenie zagrożone karze aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny (art. 31a ustawy). W orzecznictwie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska może być zaskarżone do sądu administracyjnego jaki inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Władczy charakter zarządzenia przejawia się tu w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86). Sąd rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska bada przede wszystkim, czy: kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, czy treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli, a także, czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że nie budzi wątpliwości, że kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony, a treść zarządzeń pokontrolnych koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli. Ustalenia faktyczne, tj. fakt wprowadzania do ścieków substancji, których obecność skutkuje koniecznością posiadania pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, których wprowadzanie w ściekach przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego nie jest przez stronę skarżącą kwestionowana. Istota skargi sprowadza się co do zasady do wskazania przez skarżącego, że z uwagi na stanowisko zakładu wodociągowo-kanalizacyjnego skarżący nie ma możliwości skutecznego wystąpienia o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W tym miejscu wyjaśnienia jednak wymaga, że wskazywana w toku kontroli, jak i w skardze niemożność porozumienia się z zakładem wodociągowym nie może być rozważana na płaszczyźnie niewykonalności nałożonego obowiązku, a organ w odpowiedzi na skargę zasadnie odesłał skarżącego w tym zakresie na drogę cywilną. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy sąd administracyjny nie może uchylić obowiązku z uwagi na trudności z dopełnieniem wymogów ustawowych, gdyż skutkowałoby to zaakceptowaniem działania skarżącego bez wymaganego prawem pozwolenia. Abstrahując od powyższego należy jednak zwrócić uwagę, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest niewątpliwie aktem o charakterze władczym organu administracji publicznej, nakładającym na adresata określone obowiązki. Jak podkreśla się w judykaturze, nie jest to, wbrew twierdzeniu organu, jedynie "przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska" (zob. wyrok z dnia 17 listopada 2010 r., II SA/Sz 789/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak poinformowania o jego wykonaniu został obwarowany sankcją karną. Z tej przyczyny, do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie działania powinien podjąć, aby prawidłowo wykonać nakaz wynikający z zarządzenia i jednocześnie nie narazić się na odpowiedzialność karną. Z drugiej strony właściwe sformułowanie w zarządzeniu pokontrolnym treści obowiązku ułatwi organowi kontrolującemu weryfikację, czy obowiązek ten został prawidłowo wykonany. Tymczasem zaskarżonym zarządzeniem organ zarządził "przedłożyć wymagane dokumenty do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie celem uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie odprowadzania ścieków przemysłowych, pochodzących zakładu w Z. przy ul. B 8, zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego do kanalizacji należącej do innego podmiotu". W ocenie tut. Sądu sformułowanie "przedłożyć wymagane dokumenty (...) celem uregulowania stanu formalno-prawnego" nie spełnia wymogu konkretności, jakim cechować się winny akty formułujące nakazy powinnego zachowania. Ustalenia poczynione w toku kontroli oraz sformułowane na ich podstawie wskazania powinny umożliwić kontrolowanemu przedsiębiorcy skuteczne usunięcie zaistniałych naruszeń. Koniecznym tego warunkiem jest zaś przede wszystkim precyzyjne zidentyfikowanie i "nazwanie" przez organ, stwierdzonych w toku kontroli uchybień w działalności przedsiębiorcy, i na tej podstawie sprecyzowanie wskazań służących ich wyeliminowaniu. Tymczasem w zaskarżonym zarządzeniu organ ograniczył się do dość ogólnikowego zwrotu: "przedłożyć wymagane dokumenty (...) celem uregulowania stanu formalno-prawnego", przy czym z treści zarządzenia nie sposób wywieść jednoznacznie, ani jakie dokumenty należy przedłożyć, ani tym bardziej, na czym miałoby polegać wykonanie zarządzenia, o którym należy poinformować pod rygorem kary – czy na samym złożeniu dokumentów, czy na uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego. Na wadliwość tak ogólnikowego sformułowania wytycznych zarządzenia pokontrolnego (np. przy użyciu zwrotów w rodzaju: "uregulować stronę formalnoprawną gospodarki odpadami", "podjąć działania w kierunku uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie wprowadzania pyłów i gazów do powietrza", itp.) wskazywano np. w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 17 marca 2011 r., II SA/Po 908/10, CBOSA). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne, o czym orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w pkt 2. dc