II SA/Łd 24/17

Dnia 23 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 roku sprawy ze skargi A z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...][...] z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Zaskarżoną decyzją nr [...], znak: [...] z dnia [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania Firmy A Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Starosty [...] [...] Nr [...] z dnia [...], odmawiającej inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na podwyższeniu istniejącej wieży stalowej na obiekcie A na działce nr ewid. 149 w miejscowości D., obręb [...], gm. N., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Firma A Sp. z o.o. w dniu 22 kwietnia 2016r. wystąpiła o udzielenie pozwolenia na podwyższenie do wysokości 90 m istniejącej wieży stalowej na obiekcie A na działce nr 149 w miejscowości [...] gm. N.. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz cztery egzemplarze dokumentacji projektowej. Inwestor na wezwanie organu dwukrotnie uzupełniał dokumentację załączoną do wniosku. W toku postępowania jego uczestnik J. K. wniósł zastrzeżenia dotyczące planowanej inwestycji, powołując się na szczególnie negatywne działanie ww. inwestycji oraz niezgodność z planem miejscowym. Wójt Gminy N. pismem z dnia [...] poinformował, że planowana inwestycja jest niezgodna z zapisami miejscowego planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy N. Nr [...] z dnia [...] dla terenu oznaczonego symbolem 1 .TR. 1. Z uwagi na powyższe Starosta [...] decyzją nr [...] z [...], odmówił inwestorowi - Firmie A Sp. z o.o. z siedzibą w W. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie wymienionym powyżej na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2016r., poz. 290 ze zm.) uznając, że nie spełnia ona wymogu zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji wyjaśnił, że 16§ m.p.z.p. przewiduje, jako podstawowe przeznaczenie na terenie działki 149 w obrębie [...] teren stacji radiowych, utrzymanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania z możliwością remontu i konserwacji istniejących urządzeń telekomunikacyjnych oraz zakaz wznoszenia nowych masztów. Inwestor wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając brak podstaw do przyjęcia, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia realizację spornej inwestycji. Przywołaną na wstępie decyzją nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] [...] nr [...] z dnia [...] Organ odwoławczy przypomniał, że projektowana inwestycja to zgodnie z wnioskiem: "Podwyższenie do wysokości 90,00 m istniejącej wieży stalowej na obiekcie A", na działce nr ewid. 149, w miejscowości [...], gm. N.. Z projektu budowlanego wynika, że na działce nr ewid. 149 zlokalizowana jest istniejąca wieża stalowa o wysokości 21,60m npt (zgodnie z rys. nr 2), na której zainstalowane są: anteny satelitarne i anteny radiolinii (zgodnie z rys. nr 8). Projektowana wieża to (zgodnie z rys. nr 6) nadbudowa istniejącej wieży do wysokości 90,00m npt, na której dodatkowo zaplanowano umieszczenie jeszcze trzech anten radiolinii. Na terenie objętym wnioskiem obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy N. Nr [...] z [...] (dalej powoływanego jako m.p.z.p.). Inwestycja znajduje się w terenie oznaczonym w § 16 tekstu planu symbolem 1TR. 1, dla którego plan ustalił: 1) podstawowe przeznaczenie terenu jako teren stacji linii radiowych, 2) utrzymanie dotychczasowego zagospodarowania terenu z możliwością remontu, konserwacji istniejących urządzeń telekomunikacyjnych, 3) zakaz wznoszenia nowych masztów. W ocenie organu odwoławczego powyższe zapisy planu określają przeznaczenie terenu jako teren stacji linii radiowych, ale zakazują wznoszenia nowych masztów zezwalając jedynie na utrzymanie stanu istniejącego z możliwością remontu i konserwacji istniejących obiektów. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że od 17.07.2010 r. obowiązuje ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tj. Dz.U. z 2016r., poz.1537), która zabrania ustanawiania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego, jeżeli inwestycja zgodna jest z przepisami odrębnymi. Zakaz ten stosuje się także do plan w obowiązujących w dacie wejścia w życie tej ustawy. Zgodnie z treścią ustawy inwestor mógł zaskarżyć uchwałę w sprawie uchwalenia m.p.z.p. Inwestor nie skorzystał z tej możliwości, w związku z powyższym zdaniem organu odwoławczego należy uznać, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego bowiem cytowane powyżej zapisy planu nie przewidują nadbudowy istniejącej wieży, a jedynie remont i konserwację istniejących urządzeń telekomunikacyjnych. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyła strona skarżąca A Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1, oraz art. 80 k.p.a., przez dokonanie całkowicie dowolnych ustaleń faktycznych, w szczególności co do zmiany sposobu zagospodarowania terenu poprzez realizację inwestycji, gdy projekt budowlany nie wskazywał, iż dochodzi do przesunięcia istniejącego (w toku nadbudowy) obiektu w terenie a tym samym nowego zagospodarowania terenu inwestycji, b. art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. c. naruszenie przepisów art. 6 i 7 k.p.a. na skutek braku działania na podstawie przepisów prawa i stania na straży praworządności. 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: a. przepisu art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż przedstawiony przez Skarżącego projekt budowlany jest niezgodny z postanowieniami m.p.z.p. w części dotyczącej § 16 ww. planu i bezpodstawne przyjęcie, że postanowienia planu uniemożliwiają realizację inwestycji firmie A, b. naruszenie przepisu art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez przyjęcie, iż do wykonania zamierzenia budowlanego Skarżącego niezbędne jest dokonanie zaskarżenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. w części dotyczącej § 16 ust. 2 i 3 tymczasem, gdy zamierzenie Skarżącej nie narusza ww. postanowień planu a ewentualnie, jeżeli takie naruszenie planu miejscowego ma miejsce - z czym Skarżąca się nie zgadza - winno zostać pominięte uwzględniając wykładnię funkcjonalną art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i o zwrot kosztów sądowych według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zarzuty skargi okazały się zasadniczo trafne w zakresie naruszenia art. 35 ust.3 Prawa budowlanego i art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ww. ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (...) nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 48 ww. ustawy Przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwalę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Przepis art. 46 i art. 48 stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy. Sąd, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie może abstrahować od wykładni postanowień wskazanego m.p.z.p., zaprezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 października 2016 roku w sprawie II OSK 139/15. W wyroku tym sąd uchylił wyrok tutejszego sądu, oddalający skargę na decyzję utrzymującą w mocy odmowę określenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji oraz obydwie decyzje organów administracji w tej sprawie. Postępowanie toczyło się z wniosku A Spółki z o.o. i dotyczyło lokalizacji na działce nr 149 we wsi D. obręb [...] wieży radiowo – telewizyjnej. Zatem inwestycja oceniana w sprawie II OSK 139/15 (II SA/Łd 556/14) położona jest na tej samej nieruchomości, co zamierzenie inwestycyjne, którego legalność poddano weryfikacji w niniejszym postępowaniu. Obie inwestycje weryfikowane są pod względem zgodności z tymi samymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania, jak i ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Należy mieć na uwadze, że z uwagi na odrębny przedmiot postępowania w każdej w ww. spraw (w zakończonej prawomocnym wyrokiem NSA - określenie uwarunkowań środowiskowych, w niniejszej - pozwolenie na budowę) zasada bezpośredniego związania poglądem prawnym, wynikająca z unormowania art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718) – w skrócie: "p.p.s.a." nie ma zastosowania wprost. Jednakże w sytuacji, gdy w obydwu sprawach należy dokonać wykładni tych samych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym tego samego obszaru, sąd w niniejszej sprawie winien respektować przyjętą przez NSA w powołanym wyroku wykładnię przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N., zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy N. Nr [...] z [...], jak i unormowań ustawy o wspieraniu usług wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Za niepożądaną z punktu widzenia zasad praworządności, demokratycznego państwa prawnego, naruszającą zasadę budowania zaufania do organów administracji oraz zasadę pewności uznać należy sytuację, w której organy administracji publicznej, ale i sąd stosują odmienną interpretację tych samych przepisów na gruncie spraw dotyczących tego samego terenu, podobnych inwestycji, planowanych przez tego samego inwestora. Niezależnie przeto od dostrzeganej w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych rozbieżnej interpretacji zakresu zastosowania art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych należy odwołać się do uzasadnienia wyroku NSA w sprawie II OSK 139/15. Naczelny Sąd Administracyjny uznała za błędne "przyjęcie, że dopuszczalne jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wprowadzanie zakazów i ograniczeń lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podczas gdy z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (t.j.:Dz.U. 2014r., poz. 518). Z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług wynika zasada ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 29 grudnia 2015r., sygn. II OSK 1020/14; wyrok NSA z 3 września 2015r., sygn. II OSK 44/14, wyrok NSA z 19 maja 2016r., sygn. II OSK 2200/14, wyrok NSA z 14 czerwca 2016r., sygn. II OSK 2470/14). Zasada ogólna wyrażona w treści art. 46 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.) stanowi dyrektywę interpretacyjną dla organów orzekających o zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Cel kierunkowy wynikający z treści art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług musi być uwzględniany przy wykładni systemowej, co oznacza, że normy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Dotyczy to sytuacji, nie tylko wtedy, gdy mogą być one wyprowadzone z niejasnych i niekonsekwentnych ustaleń planu miejscowego, ale także wówczas, gdy stwierdzona zostanie oczywista niezgodność postanowień planu z warunkami wynikającymi z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług. W takich okolicznościach mechanizmem wymuszającym zachowanie zasad hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, w tym zasady nadrzędności ustawy, jeżeli organy gminy odstąpiły od obowiązku, który nakłada na nie art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zmiana planu), pozostaje pominięcie tych ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych. Po stronie organu powstaje zatem obowiązek dokonania nie tylko analizy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania, ale także wykładni norm planu w powiązaniu z przepisami stawowymi regulującymi dany rodzaj przedsięwzięcia. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie został zaktualizowany w trybie art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wyniku czego powstał stan niespójności przepisów planu miejscowego z przepisami, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności jest wykładnia przepisów planu miejscowego dokonywana przy uwzględnieniu nowych regulacji prawnych. Takie zapatrywanie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 21 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 1500/13 oraz z 14 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2470/14". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że błędna jest ocena, iż unormowania § 16 mpzp nie pozostawiają wątpliwości, że planowane przedsięwzięcie nie jest dopuszczalne na terenie objętym wnioskiem". Uwzględniając przytoczone poglądy i będąc nimi związanym sąd rozpoznający niniejsza skargę A Spółki z o.o. przyjął wykładnię zaprezentowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym uzasadnieniu i uznał, ze nietrafny jest wniosek organów o niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odpadła zatem przesłanka negatywna, określona wart. 35 ust.3 ustawy Prawo budowlane, stanowiąca podstawę odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na realizację spornej inwestycji. Jednocześnie organy nie wyjaśniły, czy planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki, określone w art. 35 ustawy Prawo budowlane. Doszło zatem do naruszenia prawa materialnego, jak i procedury w stopniu, który skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., rozstrzygając o kosztach postępowania z mocy art. 205 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić przedstawioną wykładnię unormowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ustawy o wspieraniu usług telekomunikacyjnych oraz zweryfikują zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z unormowaniami Prawa budowlanego. JK