II SA/Łd 240/17

Dnia 23 sierpnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2017 roku sprawy ze skargi I. S. i R. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. LS II SA/Łd 240/17 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Urząd Dzielnicowy Ł.-Ś., na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74), po rozpatrzeniu wniosku I. i R. S., zatwierdził podział nieruchomości – działki nr 15/3 położonej w Ł. przy ul. A. 1 na następujące działki: 15/17-15/19-15/20-15/21-15/22, wskazując, że grunt wydzielony pod ulicę: działki 15/17, 15/19 i 15/21 przechodzi na własność Skarbu Państwa po uprawomocnieniu się decyzji. Z kolei decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zatwierdzony został podział działki 15/21 na działki nr 15/23, 15/24, 15/25, 15/26 i 15/27. Działki nr 15/23, 15/25 i 15/27 znalazły się w liniach rozgraniczających ul. B. i al. C. Wnioskiem z dnia 5 lutego 2016 r. I. i R. S., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wystąpili o zwrot nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 1, oznaczonej jako działka nr 15/25. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 142 ust. 1 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm.) – dalej u.g.n., odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka 15/25. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość nie przeszła na rzecz Skarbu Państwa w drodze decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu ani też nie została przejęta lub nabyta w trybie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n. nie jest możliwe dochodzenie jej zwrotu w trybie art. 136 u.g.n. W przypadku nieruchomości, które w wyniku podziału dokonanego na podstawie art. 12 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przeszły lub zostały nabyte na rzecz gminy nie stosuje się przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. Po rozpatrzeniu odwołania I. i R. S. Wojewoda [...]., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że kluczowym zagadnieniem jest ustalenie, czy objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość stanowiąca działkę nr 15/25 o pow. [...] mkw. posiada status nieruchomości wywłaszczonej, podlegającej zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 6 działu III u.g.n., zgodnie z przepisem art. 216 u.g.n. Organ zauważył, że zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach i w trybie określonym w u.g.n. określają przepisy art. 136 oraz art. 216 ustawy. Artykuł 136 ust. 3 stanowi, że zwrotowi podlega nieruchomość wywłaszczona lub jej część. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu postanowienia ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zawartej stosownie do postanowień art. 113 ust. 3 ustawy, a więc części nieruchomości, która nie została objęta wywłaszczeniem, a nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Z kolei art. 216 u.g.n. rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw określonych taksatywnie w tym przepisie na rzecz określonych podmiotów i na potrzeby Tatrzańskiego Parku Narodowego. Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Artykuł 216 ust. 2 u.g.n. stanowi natomiast, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli; art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych; ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wojewoda zwrócił uwagę, że ustawodawca w ust. 2 art. 216 nie wymienił, tak jak to uczynił w ust. 1 nieruchomości "przejętych" na rzecz Skarbu Państwa. Przepis ten obejmuje wyłącznie przypadki nabycia gruntu na rzecz ww. podmiotu lub gminy, przy czym pojęcie nabycia wyjaśnione zostało przez ustawodawcę w art. 4 pkt 3b u.g.n. Przez nabywanie albo zbywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. W tak rozumianym pojęciu nabycia nie mieści się przejęcie prawa własności w trybie art. 12 ust. 5 ustawy z 1985 r., nie dokonywało się bowiem ono w drodze czynności cywilnoprawnej, lecz następowało z mocy prawa. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podnieśli zarzut naruszenia: 1) przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli i w konsekwencji rozstrzygnięcie sprawy z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania do organów, w szczególności pominięcie ustalenia i rozważenia okoliczności, że pozostałe części nieruchomości objętej podziałem na tej samej podstawie prawnej zostały wnioskodawcom zwrócone, co w konsekwencji oznacza wydanie przeciwnych rozstrzygnięć w takim samym stanie faktycznym i prawnym, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie było podstaw do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy, 2) prawa materialnego, tj.: art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 w zw. z art. 4 pkt 3b u.g.n. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji błędne niezastosowanie polegające na niewłaściwym przyjęciu, że w stosunku do nieruchomości, które w wyniku podziału dokonanego w trybie art. 12 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zostały przejęte na rzecz gminy, nie ma podstaw do stosowania ani wprost, ani odpowiednio art. 136 ust 3 u.g.n., gdyż takich nieruchomości nie można uznać za nieruchomości wywłaszczone, o których mowa w art. 136 u.g.n., w sytuacji, gdy w świetle prawidłowej wykładni przytoczonych przepisów "nabycie" nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, o którym mowa w art. 216 ust. 2 u.g.n. obejmuje także przejęcie z mocy prawa, gdyż oznacza zarówno nabycie w drodze decyzji, umowy jak i z mocy prawa, jeśli jest to związane z faktycznym wywłaszczeniem. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że działka objęta wnioskiem o zwrot stanowiła część nieruchomości podzielonej równocześnie na inne działki, które również przeszły z mocy prawa z przeznaczeniem na drogi w tożsamym trybie. Działki te zostały zaś zwrócone wnioskodawcom przez Prezydenta Miasta Ł. Powołując takie zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o przeprowadzenie na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z decyzji z dnia [...] Prezydenta Miasta Ł. nr [...] na okoliczność zwrotu na rzecz wnioskodawców, części tej samej nieruchomości (przed podziałem), co nieruchomość (kopia decyzji w załączeniu), o której mowa w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka 15/25. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy na gruncie przepisów u.g.n. dopuszczalne jest dochodzenie zwrotu nieruchomości, której własność przeszła na Skarb Państwa na podstawie art. 12 ust. 5 z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi treść art. 136 ust. 1 u.g.n., stosownie do którego nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 136 ust. 3 poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei w myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma jednak treść unormowań zawartych w art. 216 u.g.n. I tak, zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Natomiast na zasadzie art. 216 ust. 2 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172); 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31); 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.). Z treści powołanych przepisów już prima facie wynika, że przypadki, o których mowa w art. 216 ust. 2 u.g.n. dotyczą "nabycia" nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, na podstawach tam wskazanych, podczas gdy w art. 216 ust. 1 u.g.n. jest mowa o nieruchomościach "przejętych lub nabytych" na rzecz Skarbu Państwa, w oparciu o podane przepisy. Pod pojęciem "nabycia nieruchomości", o którym mowa w art. 216 u.g.n., stosownie do art. 4 pkt 3b u.g.n., ustawodawca rozumie dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. W konsekwencji powszechnie przyjmuje się, że użyte w art. 216 u.g.n. pojęcie "nabycie nieruchomości" nie może być utożsamiane z wywłaszczeniem nieruchomości na podstawie aktu administracyjnego ani z przejęciem nieruchomości z mocy prawa. Oznacza to, że "nabycie nieruchomości" nie obejmuje przypadków, gdy przejęcie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło z mocy prawa na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jak wyjaśniał już wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, grunty wydzielone pod budowę ulicy z nieruchomości objętej podziałem, które zgodnie z tym przepisem przeszły na własność Państwa z mocy prawa (ipso iure) z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, nie mogą być objęte żądaniem zwrotu na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. (wyr. NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., akt I OSK 1863/06, z dnia 27 kwietnia 2009 r., I OSK 667/08, z dnia 3 marca 2011 r., I OSK 645/10, z dnia 12 lutego 2014 r., I OSK 1909/12 czy z 16 września 2016 r., I OSK 2865/14). Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] Urząd Dzielnicowy Ł. – Ś., na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, po rozpatrzeniu wniosku I. i R. S., zatwierdził podział nieruchomości – działki nr 15/3 położonej w Ł. przy ul. A 1 na następujące działki: 15/17-15/19-15/20-15/21-15/22, wskazując, że grunt wydzielony pod ulicę: działki 15/17, 15/19 i 15/21 przechodzi na własność Skarbu Państwa po uprawomocnieniu się decyzji. Z kolei decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zatwierdzony został podział działki 15/21 na działki nr 15/23, 15/24, 15/25, 15/26 i 15/27. Działki nr 15/23, 15/25 i 15/27 znajdują się w liniach rozgraniczających ul. B i al. C. Reasumując, skoro działka nr 15/25, o której zwrot wystąpili skarżący powstała w wyniku podziału działki nr 25/21, która przeszła na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Urzędu Dzielnicowego Ł. – Ś. z dnia [...] w trybie art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zasadnie przyjął Wojewoda [...] w ślad za Prezydentem Miasta Ł., że możliwość zwrotu przedmiotowej działki jest wyłączona z uwagi na treść art. 216 ust. 2 u.g.n. Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze argumentu, że działki nr 15/24 i 15/26 zostały skarżącym zwrócone, mimo że w tożsamym trybie przeszły z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na drogi, należy wyjaśnić, że rozstrzygnięcia podjęte w przedmiocie zwrotu pozostałych nieruchomości, w tym załączona do skargi decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [.], nr [...], nie były przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny, zatem ich legalność nie podlegała ocenie. Fakt ich wydania nie może zatem mieć wpływu na legalność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka 15/25. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. RP