II SA/Łd 241/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 30 ust.1, ust. 2 pkt 1, ust. 6-8 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) orzekł o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń: zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1 kwietnia 2006r. do 31 lipca 2007r. w kwocie 2 403 zł wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości 266,83 zł. Uzasadniając organ przytoczył powołane w podstawie rozstrzygnięcia przepisy prawne, podkreślając, iż osoba, która nienależnie pobrała świadczenie jest obowiązana do jego zwrotu wraz z odsetkami. Natomiast za nienależnie pobrane świadczenie uważa się świadczenie rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia w całości lub części, w sytuacji gdy osoba pobierająca świadczenie była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Odnosząc powyższe do ustalonego w sprawie stanu faktycznego organ wyjaśnił, iż w dniu 20 lipca 2007r. A.B. zgłosiła się do urzędu z prośbą o wstrzymanie wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego w związku ze zmianą miejsca zamieszkania. Złożyła także poświadczenie zameldowania na pobyt stały z dnia 19 grudnia 2006r., z którego wynika, że od dnia 23 marca 2006r. strona jest zameldowana w miejscowości L. Organ stwierdził, iż zmiana miejsca zamieszkania i zameldowania od dnia 23 marca 2006r. uzasadnia stwierdzenie, iż strona nienależnie pobrała świadczenie za okres od 1 kwietnia 2006r. do 31 lipca 2007r. Podkreślił nadto, iż we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia z dnia 10 sierpnia 2005r. zawarte były warunki uprawniające do otrzymania świadczeń i pouczenie o obowiązku niezwłocznego informowania organów o zmianach mających wpływ na ustalenie prawa do świadczenia a tym czasem o zmianie miejsca zameldowania strona poinformowała dopiero w dniu 20 lipca 2007r. W dniu [...] A.B. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania z uwagi na nieświadome i niezawinione działanie strony oraz odstąpienie od żądania zwrotu pobranego świadczenia rodzinnego. Wniosła także o podjęcie czynności dyscyplinujących w stosunku do jednego z pracowników urzędu. Uzasadniając postawione wnioski strona szeroko opisała swój zły stan zdrowia, który pogłębia się w związku z krzywdzącymi działaniami pracowników socjalnych. Oświadczyła, iż nie została pouczona o obowiązku powiadamiania organu o zmianie miejsca zamieszkania i o skutkach braku takiego powiadomienia. Podkreśliła, iż takiego pouczenia, wbrew twierdzeniem MOPS, nie ma w żadnym z pism i żadnego takiego pouczenia nie podpisywała. Wyjaśniła, iż gdyby miała świadomość konsekwencji braku zawiadomienia organu o zmianie miejsca zamieszkania to od razu wywiązałaby się z tego obowiązku, gdyż obecnie nie jest w stanie zwrócić określonych w decyzji kwot nienależnie pobranego świadczenia. Motywując wnioski skierowane w stosunku do pracowników MOPS odwołująca opisała przebieg szeregu czynności m.in. przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, przyjmowanie dokumentów, które, jej zdaniem, podejmowane były nierzetelnie i miały na celu skrzywdzenie strony. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1999r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 3 pkt 11, art. 16 ust. 1–3, art. 23 ust. 1, ust. 2, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt1, ust. 7-9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W pierwszej kolejności organ wskazał, iż A.B. z dniem [...] otrzymała orzeczenie o zaliczeniu do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, stopień niepełnosprawności ma charakter trwały i orzeczenie wydane zostało na stałe. W dniu 10 sierpnia 2005r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, po jego rozpatrzeniu decyzją z dnia [...] przyznał wnioskowane świadczenie na okres od 1 września 2005r. do bezterminowo. Następnie decyzją z dnia [...] zwiększył kwotę świadczenia. Z kolei w dniu 20 lipca 2007r. Pani B. złożyła w urzędzie poświadczenie o zmianie miejsca zamieszkania z dniem 23 marca 2006r., skutkiem czego organ I instancji uchylił z dniem [...] swoją poprzednią decyzje, drugą zaś decyzją z dnia [...] zmienił decyzję własną z dnia [...] w ten sposób, że ograniczył okres pobierania zasiłku przyznając go od 1 września 2005r. do 31 marca 2006r. W konsekwencji podjętych czynności organ I instancji uznając pobrany w okresie od 1 kwietnia 2006r. do 31 lipca 2007r. zasiłek pielęgnacyjny za świadczenie nienależnie pobrane, decyzją z dnia [...] zobowiązał stronę do zwrotu pobranego świadczenia. Następnie powołując szereg przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych organ podniósł, iż niewątpliwie strona jest osobą niepełnosprawną w wieku powyżej 16 lat, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanych stopniu niepełnosprawności i spełnia przesłanki uprawniające do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, co znalazło odzwierciedlenie w decyzji z dnia [...], którą przyznano uprawnienie na okres od 1 września 2005r. bezterminowo i decyzji z dnia [...] przyznającej świadczenie na kolejny okres od 1 września 2006r. bezterminowo. Podkreślił, iż zmiana miejsca zamieszkania i zameldowania z dniem 23 marca 2006r. oznacza, iż organem właściwym do ustalenia prawa do zasiłku oraz jego wypłaty od dnia 1 kwietnia 2006r. stał się Wójt Gminy W. Natomiast niepowiadomienie w stosownym czasie o zaistniałej zmianie miejsca zamieszkania skutkowało pobraniem przez stronę zasiłku również po 31 marca 2006r. oraz wydaniem kolejnej decyzji z dnia [...]. Reasumując organ podkreślił, iż zasiłek pielęgnacyjny pobierany w okresie od 1 kwietnia 2006r. do 31 lipca 2007r. jest świadczeniem nienależnie pobranym, gdyby organ wiedział o zmianie miejsca zamieszkania i zameldowania nie mógłby przyznać świadczenia z uwagi na obowiązujący tryb postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń. Strona pomimo pouczenia o obowiązku niezwłocznego informowania organu o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku nie wywiązała się z niego, niewątpliwie natomiast zaistniały okoliczności powodujące ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia. Organ wskazał nadto, iż strona może ubiegać się o umorzenie w całości lub części kwoty nienależnie pobranego świadczenia, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie tej kwoty na raty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.B. wniosła o uchylenie powyższej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wniosła także o załączenie akt sprawy II SA/Łd 1097/07 i II SA/Łd 1098/07 na okoliczność bezprawnego i niezgodnego z prawem wydania zaskarżonych decyzji. Uzasadniając postawione wnioski skarżąca szeroko opisała swoją trudną sytuację zdrowotną i majątkową, która pogłębia się w związku z niekończącym się postępowaniem w przedmiocie przyznanego zasiłku pielęgnacyjnego i zobowiązaniem do jego częściowego zwrotu. Skarżąca powtórzyła, za odwołaniem, iż nie była pouczona o obowiązku informowania organów o zaistnieniu każdej zmiany mającej wpływ na ustalenie prawa do zasiłku. Wskazała także, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się do zawartych w odwołaniu zarzutów skierowanych bezpośrednio do jednego z pracowników socjalnych, który wykonuje swoje obowiązki nieudolnie i w sposób krzywdzący stronę i jej rodzinę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując dotychczasowe stanowisko szeroko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z uwagi na inne niż podnoszone w jej treści naruszenia prawa. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu były decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, zasiłku pielęgnacyjnego, w okresie od 1 kwietnia 2006r. do 31 lipca 2007r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]. Zaskarżone decyzje wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), w szczególności przepisu art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu, natomiast za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Podkreślenia wymaga, iż zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Uznanie świadczenia za nienależne i nałożenie obowiązku jego zwrotu, bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne, jedna przyznająca świadczenie oraz druga nakładająca obowiązek jego zwrotu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 331/2005, publ. System Informacji Prawnej LEX, Lex nr 187405). Przy czym z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych przyjąć należy, iż uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej określone świadczenie rodzinne, dokonuje się dopiero w momencie, kiedy rozstrzygnięcie w tym przedmiocie staje się decyzją ostateczną. Konieczne jest zatem ostateczne zakończenie postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie, otwiera się wówczas droga do rozstrzygnięcia czy świadczenie zostało nienależnie pobrane i orzekania w sprawie zwrotu takiego nienależnie pobranego świadczenia. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. przyznał skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 września 2006r. do bezterminowo. Następnie w dniu 20 lipca 2007r. strona złożyła w MOPS wystawione przez Urząd Gminy W. poświadczenie o zmianie miejsca zameldowania z dniem 23 marca 2006r. Skutkiem powyższego Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił decyzję ostateczną z dnia [...]. W wyniku rozpoznania odwołania organ II instancji decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Strona skarżąca nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem organów administracji wniosła skargę do tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia 25 stycznia 2008r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1098/07 (obecnie już prawomocnym) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...], tym samym sprawa powróciła do organów administracji, które po ponownym rozpoznaniu sprawy i dokładnej analizie zebranego materiału podejmą nowe decyzje. Uchylone zostały zatem decyzje, które otworzyły organom administracji drogę do orzekania o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Prawomocny wyrok Sądu spowodował, iż odpadła podstawa orzekania o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Uchylone przez Sąd rozstrzygnięcia organów administracji stanowią niezbędny element stanu faktycznego niniejszej sprawy, dlatego też niezasadne i naruszające zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, określoną w przepisie art. 8 Kpa i ściśle powiązaną z zasadą praworządności, byłoby pozostawienie zaskarżonych decyzji w obrocie prawnym wobec braku pewności co do treści rozstrzygnięcia jakie wydadzą organy po wyroku Sądu. Organy administracji obowiązane są stać na straży praworządności i podejmować wszystkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia, zebrania pełnego materiału dowodowego celem ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 77 §1 Kpa), aby wypełnić powyższe zasady, określone wprost w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, muszą ustalić wszystkie niezbędne elementy stanu faktycznego, które obecnie odpadły. Analiza zaskarżonych decyzji dała podstawę do stwierdzenia, iż w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej zabrakło wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organy administracji kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 Kpa), zaś uzasadnienia zapadłych w sprawie decyzji nie zostały sporządzone w pełni zgodnie z art. 107 §3 Kpa, w szczególności zabrakło wyjaśnień dotyczących podstawy prawnej decyzji. Należy też wskazać na naruszenie art. 10 Kpa gdyż stronie przed wydaniem decyzji, tak I jak i II instancji, nie zostało umożliwione wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w aktach sprawy brak dokumentu potwierdzającego udział strony w postępowaniu. Tymczasem, zgodnie z art. 10 §2 Kpa, organy administracji publicznej mogą odstąpić od opisanego obowiązku tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W ocenie Sądu brak podstaw do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie wystąpiły takie szczególne okoliczności. Na marginesie wyjaśnić należy, iż bezzasadne są zarzuty skarżącej, iż nie była pouczona o obowiązku powiadamiania organów o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku. Stosowne pouczenie zawarte było w formularzu wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, który strona składała w dniu 10 sierpnia 2005r. i osobiście podpisała. Pouczenie takie znajduje się na każdym formularzu takiego wniosku i składając wniosek strona jest obowiązana podpisać je. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do organu pierwszej instancji, który winien podjąć działania przewidziane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz kierując się wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym uzasadnieniu zapadłego wyroku. Dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy co do uchylenia lub zmiany decyzji ustalającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, w niniejszej sprawie organy będą mogły ustalić stan faktyczny sprawy. Mając powyższe na uwadze jak i fakt, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. zostały wydane z naruszeniem przytoczonych wcześniej przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit c i art. 135 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie powołanych przepisów orzekł jak w sentencji wyroku. ar