II SA/Łd 241/09

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekazania według właściwości sprawy dotyczącej zasiłku celowego oddala skargę. LS Postanowieniem z dnia [...}, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. – po rozpatrzeniu zażalenia J.B. na postanowienie z dnia [...], znak: [...], wydane przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działającego z upoważnienia Wójta Gminy K., przekazujące w trybie przepisu art. 65 par 1 k.p.a. sprawę J.B., Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działając na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 1, w związku z art. 123 i art. 126 k.p.a. oraz par. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1070) – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. przytoczonym powyżej postanowieniem stwierdził swą niewłaściwość w sprawie dotyczącej przyznania J.B. zasiłku celowego w związku z suszą w 2008 r. i przekazał sprawę Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, iż J.B. zameldowany jest na pobyt stały pod adresem N. , gmina K., natomiast faktycznym miejscem zamieszkiwania wnioskodawcy jest miejscowość S., gmina S., gdzie prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoją żoną i dziećmi. Następnie organ odwoławczy podniósł, iż od powyższego postanowienia organu pierwszej instancji J.B. w ustawowym terminie złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zażalenie, wnosząc o jego uchylenie. Żalący się wskazał, że w dniu 9 października 2008 r. złożył do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wniosek o zasiłek celowy w związku z suszą, natomiast jego żona złożyła wniosek o przyznanie zasiłku suszowego do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Wniosek żony skarżącego został przesłany do K. i był rozpatrywany łącznie z jego wnioskiem. Wydana w tej sprawie decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. W tej sytuacji – w ocenie J.B. – organ pierwszej instancji, nie może uznać się za niewłaściwy i przekazać sprawy do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Takie działania mogłyby być podjęte jedynie na etapie wszczęcia postępowania, na co – zdaniem składającego zażalenie – wskazują komentarze do przepisu art. 65 k.p.a.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. rozpatrując sprawę wskazało, że stosownie do treści art. 65 par. 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę w 2008 r., określa przepis par. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1070). Zgodnie z tym przepisem, pomocy udziela się rodzinie rolniczej na wniosek osoby zainteresowanej złożony do kierownika ośrodka pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania. Jednocześnie organ odwoławczy podał, że przepisy tegoż rozporządzenia nie definiują pojęcia "zamieszkiwania", dlatego w tym zakresie należy odwołać się do postanowień art. 25 Kodeksu cywilnego, stanowiącego, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu (postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r., w sprawie sygn. akt, l OW 237/05, Lex nr 201553). Zamiar stałego pobytu powinien być oparty głównie o dwa czynniki, fakt przebywania oraz koncentrację aktywności życiowej rodziny. Konkludując organ wskazał, że zameldowania w żadnym razie nie należy utożsamiać z pojęciem zamieszkiwania. Następnie organ odwoławczy podniósł, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że J.B. na stałe zameldowany jest w miejscowości N., w gminie K. Faktycznie przebywa w miejscowości S, w gminie S, gdzie wraz z żoną i dziećmi prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Takie ustalenia znalazły potwierdzenie w treści złożonego przez J.B. oświadczenia z dnia 19 grudnia 2008 r.. Pozwoliło to organowi dojść do przeświadczenia, że w gminie S. koncentrują się główne sprawy osobiste i rodzinne wnioskodawcy, co oznacza przebywanie z zamiarem stałego pobytu i odpowiada pojęciu "zamieszkiwania". Wobec powyższego Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. słusznie uznał się za organ niewłaściwy w sprawie dotyczącej przyznania J.B. zasiłku celowego, w związku z suszą w 2008 r. i przekazał sprawę Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Organ jednocześnie podkreślił przy tym, że położenie gruntów rolnych wnioskodawcy nie ma znaczenia dla ustalenia organu właściwego w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, dotyczących przekazania sprawy innemu organowi już po wszczęciu postępowania, organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 19 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek kontroli swojej właściwości z urzędu, w każdym stadium postępowania, począwszy od momentu wszczęcia postępowania, aż do rozstrzygnięcia sprawy decyzją kończącą to postępowanie W dniu 2 marca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga J.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], Nr [..]. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zarówno tego postanowienia, jak i postanowienia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wywołanego jego wnioskiem z dnia 9 października 2008 r. o udzielenie zasiłku celowego w kwocie 500 złotych, w związku z suszą, jaka miała miejsce w 2008 r.. Wskazał, iż w sprawie tej została już wydana decyzja przez organ pierwszej instancji odmawiająca uwzględnienia jego wniosku i przyznania zasiłku celowego. W skutek wniesionego odwołania decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ ten nie rozpoznał jednak sprawy, a jedynie wydał postanowienie przekazując sprawę innemu organowi, którego uznał za organ właściwy do jej załatwienia. Zdaniem skarżącego postanowienie o stwierdzeniu niewłaściwości nie powinno być wydane jeżeli w obrocie prawnym znajduje się już decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., która uchylała decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy K. Decyzja ta zawierała wskazówki, którymi winien kierować się organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W ocenie skarżącego decyzja ta nie może być "przekazana do wykonania" Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w S. bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie jest organem odwoławczym, właściwym miejscowo w stosunku do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Zdaniem skarżącego zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa, bowiem wcześniej wszczęte postępowanie nie zostało zakończone we właściwej formie. W odpowiedzi na powyższą skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podnosząc, iż nie znalazło podstaw do zastosowania przepisu art. 54 par. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie organu skarga nie jest zasadna bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławczego w S. decyzją z dnia [...] (znak: [...] uchyliło decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] (znak: [...]) odmawiającą przyznania J.B. pomocy w formie zasiłku celowego w związku z suszą w 2008 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Następstwem wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji, która toczy się od początku. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że J.B. na stałe zameldowany jest w miejscowości N., gmina K. (kod pocztowy xx – xxx), zaś faktycznie przebywa w miejscowości S., gmina S. (kod pocztowy yy – yyy), gdzie wraz z żoną i dziećmi prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Powyższe okoliczności znalazły potwierdzenie w treści złożonego w dniu 19 grudnia 2008 r. przez J.B. oświadczenia. Organ raz jeszcze podkreślił, iż właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę w 2008 r., określa przepis par. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1070). Zgodnie z tym przepisem, pomocy udziela się rodzinie rolniczej na wniosek osoby zainteresowanej złożony do kierownika ośrodka pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania. Organ zwrócił także uwagę, iż z analizy akt sprawy bezspornie wynika, że w miejscowości S. gmina S. koncentrują się główne sprawy osobiste i rodzinne J.B., co oznacza przebywanie z zamiarem stałego pobytu i odpowiada pojęciu "zamieszkiwania", o którym mowa w przepisie par. 4 wskazanego powyżej rozporządzenia. Wobec powyższego, skoro Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. ponownie rozpatrując wniosek J.B. o przyznanie zasiłku celowego, w oparciu o zabrane dowody uznał się za niewłaściwy, to obowiązany był przekazać sprawę do organu właściwego. Organ podkreślił, że takie działanie nie rodzi dla strony żadnych negatywnych skutków, albowiem termin do złożenia wniosku, o jakim mowa w przepisie par. 8 ust. 1 wskazanego powyżej rozporządzenia został zachowany, a Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. winien wydać w tej sprawie decyzję administracyjną. Nadto organ wskazał, iż skarżący miał zapewniony czynny udział w toku całego postępowania administracyjnego, z którego korzystał, a przed wydaniem zaskarżonego postanowienia został zapoznany z aktami sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na postanowienie 1. uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu opisanych powyżej uchybień, a zatem wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.). Przepisem miarodajnym dla oceny prawidłowości działań organów w niniejszej sprawie jest przepis art. 65 par. 1 i 2 k.p.a. stanowiący, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Zgodnie z utrwalonym zapatrywaniem organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Odnosi się to do wszystkich stadiów postępowania (art. 19 k.p.a.). Co więcej, w sytuacji gdy organ właściwy stał się w toku postępowania niewłaściwy miejscowo do rozpatrzenia sprawy, chociażby z tego powodu, że strona zmieniła miejsce zamieszkania, to organ ten powinien przekazać sprawę organowi właściwemu dla miejsca zamieszkania strony (vide chociażby: postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2007 r. w sprawie sygn. akt I OW 10/07, LEX nr 339939). Tak więc jeśli w realiach niniejszej sprawy skarżący nie kwestionował – ustalonego przez organy obu instancji – faktu zamieszkiwania na terenie gminy S., to na organach administracji, które jako niewłaściwe miejscowo dotychczas prowadziły postępowanie wywołane wnioskiem skarżącego o przyznanie pomocy w związku z suszą w 2008 r., spoczywał obowiązek przekazania sprawy organowi miejscowo właściwemu. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organy dotychczas rozpoznające wniosek skarżącego obowiązkowi temu uczyniły zadość. Niepodobna zatem ich działania oceniać negatywnie z punktu widzenia kryteriów przestrzegania prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi tyczących niemożliwości zastosowania się przez organ pierwszej instancji – wskazany aktualnie do załatwienia sprawy – do wskazań zawartych w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. uchylającej wydaną już decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania skarżącemu zasiłku suszowego, to należy zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisem art. 138 par. 2 k.p.a. organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazania te wiążą organ pierwszej instancji i to bez względu na to czy instancyjnie, w ramach określonej właściwości miejscowej, jest on podporządkowany organowi udzielającemu owych wskazań. Z tych wszystkich powodów skargę jako bezzasadną należało oddalić (art. 151 p.p.s.a.). AG