II SA/Łd 242/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2012 r. sprawy ze skargi L. R., B. R. i R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokat A. K. – Ż., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej L. R.; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokata A. K., prowadzącego Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu B. R.; 4. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokata M. K., prowadzącego Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu R. J. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołań R. J. oraz L. i B. małżonków R. od decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...], znak: [...], odmawiającej uchylenia własnej decyzji z dnia [...], znak: [...] o warunkach zabudowy dla budowy budynku biurowo - magazynowego z częścią mieszkalno - gospodarczą na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości O., gmina Z., ze względu na fakt, iż mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz stwierdzającej, że decyzja z dnia [...], znak: [...], została wydana w wyniku przestępstwa poprzez podrobienie podpisów małoletnich wnioskodawców – W. B. i M. B., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) - umorzyło postępowanie odwoławcze. Jak ustalono w toku postępowania wyjaśniającego, postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy Z. w trybie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla wspomnianej wyżej inwestycji, argumentując, że rzeczona decyzja została wydana w oparciu o podrobiony wniosek, co potwierdził wyrok Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...], sygn. akt [...] w sprawie A. B. Następnie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ I instancji decyzją z dnia [...], znak: [...], odmówił uchylenia własnej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...], ze względu na fakt, iż w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz stwierdził, że decyzja z dnia [...] została wydana w wyniku przestępstwa, bowiem podrobione zostały podpisy małoletnich wnioskodawców – W. B. i M. B. Od wskazanej decyzji odwołali się R. J. oraz L. i B. małżonkowie R. R. J. podniósł, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że podpisy M. i W. B. zostały podrobione, co oznacza, że nie złożono wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Za nietrafiony uznał pogląd organu I instancji, że działalność usługowa biurowo-magazynowa nie może zostać zakwalifikowana jako mogąca znacząco oddziaływać na środowisko. Jego zdaniem konfekcjonowaniu tłuszczów roślinnych i zwierzęcych (sery, twarogi) może potencjalnie oddziaływać na środowisko. W budynku inwestora dokonywano bowiem cięcia bloków sera żółtego na mniejsze kawałki oraz paczkowania. L. i B. małżonkowie R. w swoim odwołaniu stwierdzili natomiast, iż prowadzona w budynku magazynowym działalność jest bardzo uciążliwa, ze względu na hałas powodowany pracą agregatów chłodniczych oraz samochodów ciężarowych. Odwołujący wnieśli o zmianę przeznaczenia budynku biurowo - magazynowego tak, aby nie prowadzono w nim uciążliwej działalności. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze i przywołując w jej uzasadnieniu brzmienie art. 16 § 1 k.p.a., art. 147 k.p.a. wywiodło, że w niniejszej sprawie wznowienie postępowania nastąpiło z urzędu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Analiza akt sprawy zakończonej decyzją z dnia [...], ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji dowodzi, że decyzja ta została skierowana tylko do wnioskodawców. Żaden inny podmiot nie został wówczas uznany za stronę postępowania przez organ I instancji. Jak wynika z adnotacji na decyzji stała się ona ostateczna z dniem 19 kwietnia 2005 r. W tej sytuacji – zdaniem Kolegium - postępowanie wznowione przez Wójta Gminy Z. postanowieniem z dnia [...] winno toczyć się wyłącznie z udziałem tych samych stron postępowania, co postępowanie zakończone decyzją ostateczną. Tymczasem organ I instancji, mimo że postanowienie o wznowieniu postępowania słusznie kierował wyłącznie do M. B. i W. B., zawiadomienie z dnia 10 listopada 2011 r. oraz zaskarżoną decyzję skierował także do innych osób, w tym również do odwołujących. Działanie takie – jak stwierdził organ II instancji - jest nieprawidłowe i narusza wyraźną i jasną dyspozycję art. 147 k.p.a., który stanowi, że wznowienie postępowania w związku z wystąpieniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) następuje wyłącznie na żądanie strony. Oznacza to, że kwestie związane z naruszeniem prawa stron do udziału w postępowaniu mogą być roztrząsane jedynie w przypadku, kiedy z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpi strona (strony) powołując się na naruszenie jej prawa do udziału w postępowaniu. Jeżeli takiego wniosku nie ma, to brak jest podstaw do zmiany kręgu stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną w postępowaniu toczącym się w oparciu o przesłanki wznowienia postępowania inne niż wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na regulację art. 148 § 1 i 2 k.p.a. wyjaśniając, iż ustawodawca ustalając stosowny termin do wznowienia postępowania dał prymat poszanowaniu zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych oraz pewności obrotu prawnego przed ewentualnym sanowaniem uchybień, jakimi dotknięte było postępowanie prowadzące do wydania takiej decyzji i dopuścił sytuację, w której brak działania stron postępowania, wiedzących o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, powoduje, iż nie jest możliwe wznowienie postępowania - ze względu na upływ terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. Powołując się następnie na dyspozycję art. 127 § 1 k.p.a. Kolegium stwierdziło, iż odwołujący nie byli stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta z dnia [...], a zatem, to czy są stronami postępowania mogło zostać stwierdzone wyłącznie w przypadku złożenia przez nich wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Bez tego wniosku i stosownego postępowania na tak postawione pytanie należało dać odpowiedź negatywną i jako strony traktować wyłącznie osoby, którym doręczono decyzję z dnia [...]. Powyższe uzasadniało zatem wydanie w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego ze względu na jego bezprzedmiotowość, brak jest bowiem odwołań wniesionych przez uprawnione do tego podmioty. Na powyższe rozstrzygnięcie Kolegium skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli L. R., B. R., oraz R. J. Skarga L. R. została zarejestrowana przez Sąd pod sygn. akt II SA/Łd 242/12, B. R. pod sygn. akt II SA/Łd 243/12, zaś R. J. pod sygn. akt II SA/Łd 244/12. W jednobrzmiących co do treści skargach skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podnosząc zarzut naruszenia art. 149 § 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez brak wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 150 i art.151 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i błędne uznanie, że skarżący nie złożył wniosku o wznowienie postępowania w sprawie. Skarżący nie zgodzili się z poglądem Kolegium o nieprawidłowym ustaleniu przez organ I instancji kręgu stron postępowania. Odpowiadając na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] orzeczono o połączeniu spraw ze skarg L. R., B. R. i R. J. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w K.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. 270 z 2012 r., powoływanej dalej: p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Organ II instancji błędnie uznał bowiem, że o tym, czy odwołujący posiadali status strony w postępowaniu wznowieniowym decyduje wyłącznie okoliczność, czy osoby te brały udział w postępowaniu zwykłym i czy była im doręczona decyzja o warunkach zabudowy. Kolegium automatycznie przyjęło, że skoro decyzja o warunkach zabudowy, co do której obecnie toczyło się postępowanie nadzwyczajne została doręczona tylko wnioskodawcom, to odwołujący, którym organ I instancji doręczał zawiadomienia i rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniom, nie posiadają legitymacji stron postępowania. Organ odwoławczy nie dostrzegł zaś, że o tym czy jest się stroną postępowania, czy to zwykłego, czy to prowadzonego w trybie nadzwyczajnym decyduje posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a nie okoliczność, czy osobom tym doręczono decyzję w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu wznowieniowym mają bowiem prawo bać udział podmioty, którym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym weryfikowaną w trybie nadzwyczajnym decyzją, niezależnie od tego czy uczestniczyły w postępowaniu zwykłym. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2007r., sygn,akt I OSK 1406/06, dostępy w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 420107 oraz z dnia 22 marca 2011r., sygn.akt I OSK 740/10, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 990281). Obowiązkiem organu było zatem ustalenie, czy odwołujący posiadają interes prawny we wznowionym postępowaniu. O tym zaś kto w postępowaniu administracyjnym jest stroną rozstrzyga norma ogólna zawarta w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. W orzecznictwie powstałym na tle powyższego przepisu dominuje stanowisko, że podstawę do stwierdzenia interesu prawnego może stanowić jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego. Nie chodzi przy tym wyłącznie o normy prawa administracyjnego. Legitymację do udziału w sprawie można wywodzić także z innych gałęzi prawa, w tym na przykład prawa cywilnego. W judykaturze dominuje zatem przekonanie, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W przypadku postępowania w trybach tzw. nadzwyczajnych zasadą jest, że stroną w takim postępowaniu, jest - co do zasady-osoba, która była uznana za taką stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym. Jednakże może zdarzyć się, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym (m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2007 r., sygn.akt II OSK 347/06, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestię tę niewątpliwie należy badać zawsze indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego czy faktycznego mogą dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji. Wykazanie szczególnej staranności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie wyeliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu. Organ nadzoru w każdym postępowaniu powinien zatem dokonać niezbędnych ustaleń oraz - uwzględniając okoliczności oraz stan prawny konkretnej sprawy-rozważyć komu w tej sprawie przyznać status strony, niezależnie od tego, jakie były ustalenia w tym zakresie innego organu, w tym organu orzekającego w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. Dopiero tak poczynione ustalenia pozwoliłyby natomiast organowi odwoławczemu na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, przy zastosowaniu odpowiedniej regulacji, określonej w art. 138 § 1 albo 2 k.p.a. W aktach sprawy brak jest natomiast jakichkolwiek danych, pozwalających na ustalenie czy i ewentualnie w oparciu o jakie podstawy skarżący wywodzą interes prawny, uzasadniający ich przymiot strony w niniejszej sprawie. Z pisma małżonków L. i B. R. wynika zaś, że są oni właścicielami działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit b i § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.), orzeczono natomiast o przyznaniu pełnomocnikom z urzędu żadnego wynagrodzenia, powiększonego o należny podatek od towarów i usług, w związku ze złożonym przezeń oświadczeniem, iż koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części. Z uwagi zaś na charakter zaskarżonej decyzji (niewymagającej wykonania i nienadającej się do wykonania) za bezprzedmiotowe uznano orzekanie w sprawie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku. Prowadząc ponownie postępowanie, organ odwoławczy winie poczynić ustalenia pozwalające na ocenę, czy skarżącym (odwołującym w postępowaniu przed SKO) przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu i w zależności od nich wydać stosowne, przewidziane w art. 138 § 1 albo 2 k.p.a. rozstrzygnięcie.