II SA/Łd 244/05

Dnia 30 czerwca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant referent - stażysta Aneta Brzezińska, po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi G. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje: Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...], Nr [...], Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], Nr [...], Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...], Nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania G. C., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta P. przez Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. Nr [...] z dnia [...] uchylającą wcześniejszą decyzję Nr [...] z dnia [...] w sprawie przyznania zasiłku stałego i umarzającą postępowanie w sprawie uprawnienia do zasiłku stałego za okres od 1 maja 2003 roku do 30 kwietnia 2004 roku z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. W sprawie ustalono, że w dniu [...] G. C. wystąpiła do Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku stałego z tytułu opieki na niepełnosprawną córką. Do wniosku dołączyła orzeczenie o niepełnosprawności wydane w dniu 28 października 2002 roku przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...]. Zespół zaliczył córkę skarżącej do osób niepełnosprawnych, jednak nie uznał konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji . Decyzją z dnia [...] Kierownik Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. przyznał G. C. zasiłek stały od 1 lipca 2002 roku do 25 czerwca 2005 r. w wysokości 418 złotych miesięcznie oraz świadczenie w postaci opłacania składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. orzekło nieważność wyżej wymienionej decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu organ orzekający wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie został przyznany zasiłek stały mimo , iż nie zostały spełnione kryteria określone w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej, wymagane do przyznania zasiłku stałego. W ocenie organu orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 28 października 2002 roku nie zawiera bowiem niezbędnego wskazania dotyczącego konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Po rozpatrzeniu wniosku G. C. o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]. Decyzja z dnia [...] Nr [...] Kierownik Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. odmówił przyznania G. C. zasiłku stałego z uwagi na to, że nie posiada ona orzeczenia o niepełnosprawności uprawniającego do pobierania tego świadczenia. Organ stwierdził, że przedstawione przez G. C. orzeczenie nie zawiera wskazania ( zawartego w art. 6 b ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych [ Dz. U. Nr 123 poz. 776 ze zm. ] ) dotyczącego konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Od orzeczenia o niepełnosprawności wydanego przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 28 października 2002 roku odwołanie do Sądu Rejonowego w P. wniosła G. C. Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2004 roku sygn. akt. [...] Sąd Rejonowy Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w P. zmienił decyzję Wojewódzkiego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 28 października 2002 roku w ten sposób, że stwierdził, że M. C. wymaga konieczności stałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wyrok ten wpłynął do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. w dniu 10 maja 2004 r. W dniu 14 maja 2004 roku na podstawie powyższego rozstrzygnięcia sądu Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zmienił swoje orzeczenie z dnia 28 października 2002 roku przyjmując, że córka skarżącej jako osoba niepełnosprawna od urodzenia wymaga konieczności stałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz wymaga konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Orzeczono niepełnosprawność do 25 czerwca 2005 roku. Do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. orzeczenie to wpłynęło 20 maja 2004 r. W dniu 6 września 2004 roku G. C. wniosła o wypłacenie zasiłku stałego za okres od 1 maja 2003 roku do 30 kwietnia 2004 roku. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Kierownik Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wznowił z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8, postępowanie w przedmiocie zasiłku stałego. Następnie decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił decyzję własną z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu tej decyzji organ administracji stwierdził, że od 1 maja 2004 roku obowiązuje ustawa o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 roku ( Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm. ), która ma zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia (art. 150). Nowa ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje świadczenia, którego domaga się skarżąca, zatem w ocenie organu I instancji postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła G. C. W odwołaniu stwierdziła, że zgodnie z treścią wyroku Sądu Rejonowego w P. spełnia wszystkie ustawowe kryteria konieczne do uzyskania zasiłku stałego. Wobec powyższego, zdaniem G. C. organ administracji powinien wypłacić jej żądane świadczenie. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego naruszył przepisy art. 61 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego przez niezawiadomienie G. C. o wszczęciu postępowania o wznowieniu z urzędu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] Nr [...]. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. uchylił decyzję własną z dnia [...] odmawiającą przyznania zasiłku stałego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną i umorzył postępowanie w sprawie. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia G. C. podniosła, że wniosek o przyznanie zasiłku stałego został złożony w czasie obowiązywania ustawy z 1990 roku o pomocy społecznej, zatem to ta regulacja powinna stanowić podstawę rozstrzygnięcia organów administracji . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę prawną przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku stałego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, stanowił przepis art. 27 ust. l ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.), która utraciła moc z dniem l maja 2004 r. Z tym dniem weszła w życie nowa ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64. poz. 593 z późn. zm.), która nie przewiduje zasiłków stałych, o których mowa wyżej. Taki rodzaj świadczeń od dnia l maja 2004 r. nie istnieje, wobec czego brak jest podstaw do orzekania w przedmiocie zasiłku stałego z pomocy społecznej. Instytucja zasiłku stałego, o którym była mowa w art. 27 ust. l ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, od l maja 2004 r. została zastąpiona przez świadczenie pielęgnacyjne przyznawane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz, 2255 z późn. zm.). Ustawa ta jednak nie daje możliwości orzekania w przedmiocie świadczeń pielęgnacyjnych za "okres wsteczny". Wobec powyższego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła G. C. W skardze powtórzyła argumenty zawarte w uzasadnieniu odwołania oraz stwierdziła, że decyzję organów administracji naruszają jej słuszny interes oraz zasady współżycia społecznego. Skarżąca podniosła, że zmiana przepisów nie może naruszać powyższych zasad. Zatem skoro już zmiana nastąpiła to, w jej ocenie, powinna ona uzyskać stosowne odszkodowanie za utracone świadczenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym nie ma podstaw prawnych do zastosowania zasad współżycia społecznego. Zgodnie z przedstawionym orzecznictwem nie mogą one być podstawą decyzji administracyjnej ani skargi sądowej, nie mogą także modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku nr 153 poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 27 ust 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku ( Dz. U. Nr 64 z 1998 r. poz. 414 ze zm. ) zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6 b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ( Dz. U. Nr 123 poz. 776 ze zm. ). W rozpoznawanej sprawie, w toku postępowania administracyjnego zmianie uległ stan prawny, regulujący kwestie świadczeń z pomocy społecznej. Z dniem 1 maja 2004 roku weszła bowiem w życie ustawa z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze. zm.), zastępując poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 29 listopada 1990 roku. Ustawa z 12 marca 2004 roku nie przewiduje świadczenia w formie zasiłku stałego w sytuacji, o której była mowa we wskazanym wyżej art. 27 ust.1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 roku. W przedmiotowej sprawie spór zatem dotyczy kwestii prawnej, jakie przepisy prawa materialnego dotyczącego zasiłku stałego należy stosować po wznowieniu postępowania. W myśl art. 150 ustawy z 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej do spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed 1 maja 2004 roku, stosuje się przepisy tej ustawy. W postępowaniu administracyjnym sprawa jest "nie zakończona" do czasu ostatecznego jej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Wykładnia tego przepisu powinna być jednak dokonywana z uwzględnieniem zasady lex retro non agit ( nie działania prawa wstecz ) oraz zasady ochrony praw nabytych. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "zasada nie działania prawa wstecz, stanowi istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa, wywodzącej się z demokratycznego państwa prawnego. Ustawa działa z mocą wsteczną kiedy początek jej stosowania pod względem czasowym został ustalony na moment wcześniejszy, aniżeli ustawa stała się obowiązująca. Jej treścią jest zakaz nadawania mocy wstecznej, zwłaszcza przepisom normującym prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. U podstaw natomiast ochrony praw nabytych leży pewność i stabilność prawa " ( orzeczenie TK z dnia 29 stycznia 1992 r. sygn. akt K.15/91, OTK w latach 1985-1995, t. III poz.8 ). Zasadą ochrony praw nabytych objęte są zarówno prawa nabyte w drodze skonkretyzowanych ostatecznie decyzji, przyznających świadczenia, jak i prawa nabyte w drodze in abstracto zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie.... Prawo do świadczeń nabywa się bowiem z chwilą spełnienia ustawowych warunków ( orzeczenie TK z 11 lutego 1992 r., sygn. akt K 14/91 OTK 92/1/7). Odstępstwo od powyższych zasad powinno być usprawiedliwione szczególnymi względami. To czy z brzmienia ustawy wynika jej moc wsteczna, należy ustalać za pomocą reguł interpretacyjnych. Niedopuszczalna jest jednak interpretacja rozszerzająca przepisów prawnych, będących wyrazem retroakcji ( por. wyrok SN z dnia 17 czerwca 1966 r. III CZP 34/66, OSN 1966/5/208 ) . W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy z 12 marca 2004 roku, obowiązującej od 1 maja 2004 roku do oceny uprawnień skarżącej dotyczących okresu od 1 maja 2003 roku do 30 kwietnia 2004 roku. Ocena stanu faktycznego, obejmująca powyższy okres powinna być dokonana w oparciu o przepisy ustawy z 29 listopada 1990 roku. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie jej zasiłku stałego w 2002 roku załączając jako podstawę przyznania tego świadczenia orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia 28 października 2002 roku, które Sąd Rejonowy w P. wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2004 roku sygn. akt [...] zmienił w ten sposób, iż ustalił, iż M. C. wymaga konieczności stałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wobec powyższego skarżąca nabyła prawo do zasiłku stałego już w październiku 2002 roku, bo wówczas spełniała ustawowe przesłanki do uzyskania tego świadczenia, zgodnie z treścią powołanego wyżej wyroku. Decyzję organów administracji w tym zakresie mają jedynie charakter deklaratoryjny, to jest stwierdzający skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa. W sytuacji skarżącej okazało się jednak, że prawomocny wyrok Sądu, który złożyła do organu 10 maja 2004 r. ( 10 dni po wejściu w życie nowych przepisów o pomocy społecznej ) jest niewykonalny wobec zmiany przepisów prawa. Należy z całą stanowczością podkreślić, iż "w praworządnym państwie obywatel powinien być w stanie przewidzieć prawne rezultaty działań i zachowań, a także móc się do nich rozsądnie przygotować. Powinien zatem również dysponować pewnością, iż jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z nimi następstwa będą także i później uznane przez porządek prawny ( por. wyrok SN z dnia 26 lipca 1991 r. I PRN 34/91 LEX nr 10905 ). Zastosowanie natomiast przepisów ustawy obowiązującej obecnie, do stanu faktycznego sprzed jej wejścia w życie doprowadziłoby do sytuacji niezgodnej z prawem, mianowicie skarżąca mimo spełnienia warunków do otrzymania świadczenia, nie uzyskałaby pomocy finansowej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd nie rozstrzygał w trybie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji.