II SA/Łd 246/03

Dnia 29 listopada 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie : Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Asesor Renata Kubot-Szustowska, , Protokolant : Referent-stażysta Marcin Stańczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2004 roku przy udziale - sprawy ze skargi J.W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zezwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego oddala skargę II SA/Łd 246/03 UZASADNIENIE Zgłoszeniem z dnia 22 listopada 2002 r. (data złożenia pisma w Starostwie Powiatowym w [...]) A.W. zgłosiła Staroście [...] zamiar rozbiórki budynku gospodarczego położonego przy ul. A 16 – zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] Nr [...]. Do zgłoszenia załączono kserokopię decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] Nr [...] ( znak [...]) nakazującej właścicielce budynku gospodarczego A.W. wyłączenie z użytkowania tegoż budynku gospodarczego w trybie natychmiastowym – ze względu na stan techniczny oraz mapę i wypis z rejestru gruntów. W dniu 20 grudnia 2002 roku do Starosty [...] wpłynęło "zastrzeżenie" J.W. odnośnie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] Nr [...] oraz zgłoszenia zamiaru rozbiórki budynku gospodarczego. J.W. stwierdził, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem powyższej decyzji organ popełnił szereg uchybień proceduralnych: błędnie podano podstawę prawną decyzji /art. 68 Prawa budowlanego dotyczy budynków przeznaczonych na pobyt ludzi/, nie powołano podstawy prawnej nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, nie ustalono stron postępowania. J.W. wskazał, iż jest sąsiadem A.W. a nadto przedmiotowy budynek gospodarczy od 100 lat należy do siedliska gospodarstwa rolnego położonego przy ul. A 14, którego jest aktualnym właścicielem. Budynek ten zamierza wyremontować i zaadaptować na przechowalnię owoców. Zarzucił, iż to A.W. zniszczyła i zdewastowała budynek gospodarczy. J.W. wniósł o wycofanie z obiegu prawnego decyzji Nr [...] i ponowne rozstrzygnięcie sprawy a nadto o "zawieszenie postępowania egzekucyjnego w administracji, tj. rozbiórki budynku gospodarczego". Pismem z dnia 20 grudnia 2002 roku Dyrektor Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...] poinformował A.W., że w dniu 20 grudnia 2002 roku wpłynęło zastrzeżenie J.W. dotyczące zgłoszenia zamiaru rozbiórki budynku gospodarczego. Wobec powyższego poproszono A.W. o wstrzymanie robót rozbiórkowych budynku do czasu rozpatrzenia złożonego zastrzeżenia. Powyższe pismo doręczono A.W. w dniu 30 grudnia 2002 roku /zwrotne poświadczenie odbioru – akta administracyjne /. Postanowieniem z dnia [...], znak [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do Starosta [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zgłoszenia przez A.W. zamiaru rozbiórki budynku gospodarczego, położonego w K. przy ul. A 16, gdyż J.W. przedłożył dokument stwierdzający, że jest właścicielem przedmiotowego budynku. Ustalenie prawa do spornego budynku jest przedmiotem postępowania sądowego. W zażaleniu na powyższe postanowienie A.W. wniosła o jego uchylenie. A.W. zarzuciła, że organ oparł się na złożonej przez J.W. przestarzałej mapie geodezyjnej z 1975 roku /załączonej do aktu notarialnego przekazania gospodarstwa rolnego/, na której nie ma uwidocznionej granicy rozdzielającej gospodarstwa J. i J.W. oraz A.W. Podkreśliła, iż budynek gospodarczy znajduje się na terenie jej nieruchomości i stanowi jej własność. A.W. powołała się m.in. na akt notarialny z dnia [...] dotyczący podziału przez T.W. (matka ojca J.W. i męża A.W.) gospodarstwa rolnego między swoich synów. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] znak [...] uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, iż brak było podstaw do czynności procesowych po upływie ustawowych 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. W przedmiotowej sprawie, zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane, postępowanie zostało zakończone w dniu [...], licząc 30 dni od dnia wpływu zgłoszenia do organu I instancji tj. 22 listopada 2002 roku. Niedopuszczalne zatem było zawieszenie postępowania, które już zostało0 zakończone z mocy prawa w dniu [...]. Wobec powyższego nie było podstaw do wydania zaskarżonego postanowienia. W takim przypadku organ odwoławczy, wobec stwierdzenia braku podstaw do zawieszenia postępowania, zobowiązany jest wyłącznie do wyeliminowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zaskarżonego postanowienia przez jego uchylenie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie J.W. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako niezgodnego z prawem i zasadami współżycia społecznego oraz zasadzenie od A.W. zwrotu kosztów procesu. J.W. zarzucił, iż błędnym jest przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym nie powinien brać udziału jako uczestnik postępowania. Bezpośrednim powodem złożenia skargi była chęć ochrony swojej nieruchomości przed rozbiórką. Pominięcie skarżącego w postępowaniu administracyjnym naruszyło jego prawo do obrony. J.W. ponownie stwierdził, iż posiada tytuł prawny do nieruchomości, na której znajduje się budynek zgłoszony przez A.W. do rozbiórki. Postanowienie Wojewody [...] uniemożliwia skarżącemu ocalenie budynku. Skarżący stwierdził, że pismem z dnia 20 grudnia 2002 roku Wydział Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...] zwrócił się do A.W. o wstrzymanie robót rozbiórkowych budynku. Fakt ten zaistniał przed upływem 30 dni od dokonania zgłoszenia, a zatem zdaniem skarżącego stanowisko wyrażone w tym piśmie stało się automatycznie sprzeciwem do zgłoszenia zamiaru rozbiórki budynku gospodarczego. Podkreślił, iż w Sądzie Rejonowym w Kutnie toczy się postępowanie o ustalenie stanu prawnego spornej nieruchomości i dlatego wnosił o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia procesu cywilnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewoda [...] podkreślił, że wobec stwierdzenia braku podstaw do zawieszenia postępowania organ odwoławczy nie rozpatrywał zarzutów stron tj. A.W. i J.W. jako, że nie mogły mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Dodatkowo stwierdził, iż zarzuty skargi pozostają bez wpływu na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) decyzja /lub postanowienie/ podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy . Zgodnie z § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Sąd nie jest uprawniony do badania innych przesłanek podejmowania decyzji, w tym względów celowości i słuszności. W tym świetle skarga nie jest zasadna, ponieważ Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 powołanej na wstępie ustawy. W myśl art. 28 roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ( ...). Ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego / art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000r.,Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Na mocy art. 31 ust. 1 tejże ustawy z obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbiórkę zostały zwolnione rozbiórki budynków i budowli, o których mowa w pkt 1 oraz obiektów i urządzeń budowlanych , o jakich mowa w pkt 2 powołanego przepisu. W przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 ustawy obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę został zastąpiony obowiązkiem zgłoszenia rozbiórki właściwemu organowi (art. 31 ust. 2 ). W zgłoszeniu rozbiórki tychże obiektów budowlanych należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania tych robót. Z mocy art. 31 ust. 2 Prawa budowlanego przepis art. 30 ust. 2 ustawy stosuje się w tym przypadku odpowiednio. Stosownie do art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1 art. 30, należy dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. Zgłoszenie rozbiórki, o którym mowa w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000r.,Nr 106, poz. 1126 ze zm.) jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 kpa. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 1999 roku sprzeciw wyrażony przez organ w trybie art. 30 ust. 2 ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane oznacza brak zgody na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. W rozumieniu art. 104 kpa, sprzeciw jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty i dlatego powinien być wyrażony w formie decyzji administracyjnej. Niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia w praktyce oznacza udzielenie zgody na realizację zamierzeń inwestycyjnych określonych w zgłoszeniu. Zgodnie z konstrukcją redakcyjną przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego niewniesienie sprzeciwu przez organ w określonym terminie, jest również formą rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, gdyż kończy to sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 in fine kpa). / por. IV SA 747/97, LEX 47285 / Dokonanie zgłoszenia - zgodnie z art. 30 ust.2 Prawa budowlanego - właściwemu organowi administracji publicznej i brak w terminie 30 dni sprzeciwu tego organu na rozpoczęcie zamierzonej rozbiórki stanowi zgodę organu na przystąpienie inwestora do realizacji planowanej rozbiórki. Samo milczenie organu jest więc uprawnieniem do rozpoczęcia działania budowlanego przez inwestora. / por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1999 roku, IV SA 1793/96, LEX 46663 / W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, iż akt administracyjny wywiera skutki prawne dopiero od dnia jego doręczenia bądź ogłoszenia stronie. Wyjątku od omawianej zasady ustawodawca nie przewidział w odniesieniu do rozstrzygnięć wydawanych na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W szczególności w razie braku w ustanowionym przez prawo terminie reakcji właściwego organu na dokonanie zgłoszenia wykluczone byłoby uznawanie samowoli budowlanej. ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1999 r.,IV SA 1793/96, LEX 46663 i z dnia 27 lipca 1999 r.,IV SA 797/97, LEX 47824). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 4 grudnia 2000 roku FPS 10/00 podkreślił, iż pojęcie "wydanie decyzji" obejmuje doręczenie (ogłoszenie) decyzji stronie. Zgodnie z art. 104 k.p.a. "Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji (...)".Sprawa administracyjna nie jest załatwiona, gdy organ administracji, spełniając wymagania formalne przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a., poprzestaje na tym i nie doręcza decyzji stronie. Spełnienie bowiem przez organ administracji wymagań formalnych decyzji oznacza jedynie, że decyzja została sporządzona, a nie wydana. Za tym stwierdzeniem przemawia także argumentacja wynikająca z art. 109 i 110 k.p.a. Zgodnie z art. 109 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie, a art. 110 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Decyzja procesowa, jako akt zewnętrzny, musi być zakomunikowana stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowania stronie, dopóty jest aktem niewywierającym żadnych skutków. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę. Decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia (ogłoszenia). / por. ONSA 2001/2/56, glosa aprobująca: A. Bartosiewicz, R. Kubacki - OSP 2002/12/154 / Termin dla zgłoszenia przez organ sprzeciwu, określony w art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) obejmuje zatem doręczenie decyzji stronie. Taka decyzja / sprzeciw /, zawiera oświadczenie woli organu o zakazie dokonania określonej czynności. Dopiero ujawnienie tego oświadczenia na zewnątrz organu i umożliwienie adresatowi zapoznania się z jego treścią kończy – jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2002 roku, II SA/Kr 965/02 - proces decyzyjny. / por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 roku, II SA/Kr 965/02 dotyczący art. 54 ust.1 Prawa budowlanego z 1994 roku, ONSA 2003/4/147, glosa aprobująca W. Tarasa - OSP 2003/11/139 / Tym samym sprawa administracyjna, w której postępowanie zostało wszczęte zgłoszeniem zamiaru rozbiórki budynku, jest załatwiona albo milczeniem organu, albo jego negatywną wypowiedzią /sprzeciwem / oznaczającym zakaz przystąpienia do rozbiórki obiektu, przy czym ta negatywna wypowiedź przybiera formę decyzji. Nie można uznać za już załatwioną w rozumieniu art. 104 k.p.a. sprawy, w której decyzja została sporządzona zgodnie z wymaganiami określonymi art. 107 § 1 k.p.a., ale nie została jeszcze doręczona. Decyzja taka nie wywiera żadnych prawnych skutków: ani organ, ani strona nie są nią związani. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 11 grudnia 2002 roku wyraził pogląd, iż nie ma żadnych wątpliwości, że terminy wymienione w art. 54 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego są terminami prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w pełni zaprezentowany wyżej pogląd i uznaje, iż jest on adekwatny także do decyzji – sprzeciwu wnoszonego w trybie art. 30 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 2 Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe rozważania należy przyjąć, iż w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego ustanowiony jest termin do załatwienia sprawy, nie zaś do sporządzenia decyzji. A zatem decyzję, której materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000r.,Nr 106, poz. 1126 ze zm.), należy uznać za wydaną ( sprzeciw za zgłoszony ) z dniem doręczenia jej stronie. W rozpatrywanej sprawie doręczenie A.W. pisma Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 20 grudnia 2002 roku, proszącego o wstrzymanie robót rozbiórkowych budynku do czasu rozpatrzenia zastrzeżenia J.W. z dnia 20 grudnia 2002 roku odnośnie zamiaru rozbiórki budynku gospodarczego nastąpiło w dniu 30 grudnia 2002 roku, a więc po upływie terminu przewidzianego w art. 30 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 2 Prawa budowlanego na wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ na dokonane zgłoszenie rozbiórki. A.W. dokonała zgłoszenia zamiaru rozbiórki budynku gospodarczego w dniu 22 listopada 2002 roku. Termin na wniesienie sprzeciwu przez organ biegł zatem od dnia 23 listopada 2002 roku i upłynął w dniu 23 grudnia 2002 roku /poniedziałek/. W tej sytuacji, gdyby nawet uznać, że wskazane wyżej pismo stanowiło przejaw reakcji organu na dokonane zgłoszenie rozbiórki i zmierzało do niedopuszczenia do realizacji planowanej rozbiórki budynku, to i tak należałoby stwierdzić, że była to spóźniona reakcja organu, a więc nie mogąca wywrzeć skutku zamierzonego przez ten organ. Postępowanie administracyjne w sprawie zgłoszenia zamiaru rozbiórki budynku gospodarczego, wszczęte wnioskiem A.W/ w dniu 22 listopada 2002 roku, zakończyło się w dniu [...]. W tym stanie rzeczy niedopuszczalne było po dniu zakończenia postępowania administracyjnego wniesienie sprzeciwu jak i zawieszenie postępowania. Zawieszenie postępowania administracyjnego może dotyczyć tylko i wyłącznie postępowania w toku. Nie można zawiesić postępowania, które zostało już zakończone. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszenie postępowania następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. Prawidłowo zatem przyjęto w zaskarżonym postanowieniu, że zawieszenie postępowania w sprawie, w której zakończyło się postępowanie, nastąpiło z naruszeniem prawa, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. / por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1444/97,LEX 47882 / Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) skargę oddalił.