II SA/Łd 246/25

Dnia 27 lutego 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Porczyński (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2026 roku sprawy ze skargi H. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 lutego 2025 roku nr SKO.4150.46-47.2025 w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. dc Postanowieniem z dnia 28 lutego 2025 r., nr SKO.4150.44-45.2025 wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r. poz. 1691) – dalej: k.p.a.; art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1130) – dalej: u.p.z.p.; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 14 stycznia 2025 r., nr DPRG-UA-IX.17.2025 o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi przy ul. [...] w Ł. na działce nr [...], obręb [...] do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz na okres nie dłuższy niż 18 miesięcy od daty złożenia wniosku, to jest do dnia 26 maja 2026 r. Uzasadniając Kolegium wskazało, że o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji wystąpiła M.P. wnioskiem z dnia 26 listopada 2024 r. W toku wszczętego zawiadomieniem z dnia 14 stycznia 2025 r. postępowania administracyjnego ustalono, że teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze, dla którego Rada Miejska w Łodzi podjęła w dniu 22 maja 2024 r. uchwałę nr II/37/24 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Miasta Łodzi obejmującego dolinę rzeki [...], położonej w rejonie ulic [...],[...],[...]. Stan prac planistycznych jest zaawansowany, a sporządzonego projektu planu wynika, że planowana inwestycja narusza jego ustalenia, gdyż działka ew. nr [...] położna jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1RN- - tereny rolnictwa z zakazem zabudowy lub zieleni naturalnej. Powyższe ustalenia skutkowały podjęciem wskazanego na wstępie postanowienia Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 14 stycznia 2025 r. o zawieszeniu potęgowania administracyjnego, na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła M.P. oraz H.P. (uczestniczka postępowania administracyjnego). W ocenie żalących się orzeczenie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy powołany przez organ przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma charakter fakultatywny, jak i lakoniczne uzasadnienie kwestionowanego zażaleniem rozstrzygnięcia postrzegać należy, jako przejaw nadużycia przysługującego gminie władztwa planistycznego. Podkreślały, że sama sprzeczność planowanej inwestycji z planami zagospodarowania przestrzennego nie jest wystarczającą przesłanką do zastosowania ww. normy prawnej. Wskazywały nadto, iż wydane rozstrzygnięcie prowadzi do nieakceptowalnych utrudnień dla inwestorów, a ewentualne przyszłe uchwalenie planu o treści wskazywanej przez organ I instancji wyrządzi znaczne szkody po stronie skarżących, gdyż nieruchomość posiadane przez skarżące nie będą zdatne do ich pierwotnego użytku i staną się bezwartościowe. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. wprowadza możliwość zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy, jeżeli inwestycja jest planowana na terenie, dla którego nie ma ustawowego obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od daty złożenia wniosku, bez konieczności spełnienia dodatkowych warunków. W sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, to do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, właściwy organ wręcz powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić prowadzone postępowanie na czas określony w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten nie ma na celu uniemożliwienia podejmowania na terenie objętym pracami planistycznymi żadnych prac inwestycyjnych, a jedynie takich, które mogłyby pozostawać w sprzeczności z zasadami zagospodarowania przestrzennego, które mają być przyjęte w nowo uchwalonym planie. Jak się podnosi w orzecznictwie sądów administracyjnych, uzasadnienie wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy powinno być poparte wykładnią systemową, zaś użycie zwrotu "można zawiesić" podyktowane jest stosunkiem merytorycznej treści rozstrzygnięcia, dopuszczającego realizację konkretnego zamierzenia inwestycyjnego do ustaleń opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeśli zatem z materiałów planistycznych wynikać będzie, że realizacja danej inwestycji będzie zgodna z przyszłym planem, to niecelowe jest hamowanie działań inwestycyjnych i tym samym zawieszenia postępowania. Natomiast, gdy zachodzi prawdopodobieństwo sprzeczności decyzji ustalającej warunki zabudowy z projektowanymi ustaleniami planu, organ powinien zawiesić postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium podkreśliło, że organ może zawiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Kompetencję tą należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu. Co więcej, z uwagi na brak możliwości określenia końcowych ustaleń planistycznych wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa sprzeczności decyzji ustalającej warunki zabudowy z ustaleniami planu, który ma wejść w życie, a nie udowodnienie tej okoliczności. Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje, że teren planowanej inwestycji położny jest na obszarze dla którego Rada Miejska w Łodzi podjęła w dniu 22 maja 2024 r. uchwałę nr II/37/24 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Miasta Łodzi obejmującego dolinę rzeki [...], położonej w rejonie ulic [...],[...],[...]. Z projektu planu wynika, że działka ew. nr [...] położna jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1RN- - tereny rolnictwa z zakazem zabudowy lub zieleni naturalnej. Co w ocenie Kolegium istotne, zaawansowanie prac planistycznych jest znaczne, bowiem aktualnie sporządzono już tekst planu i przekazano go do konsultacji społecznych oraz oceny zaproponowanych rozwiązań. Nie ulega również wątpliwości, że planowana inwestycja jest sprzeczna z przewidzianym sposobem zagospodarowania terenu, zamierzonym w projekcie planu. W tym stanie rzeczy, zdaniem Kolegium zasadnym było zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a podnoszona w zażaleniu argumentacja pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.P. i H.P. zarzucały naruszenie: - art. 62 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zawarte we wskazanym powyżej przepisie, zostały w niniejszej sprawie wypełnione; - art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, poprzez niewyjaśnienie okoliczności i przyczyn obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, mimo, że zawieszenie postępowania ma charakter fakultatywny; - art. 8 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności poprzez niewskazanie w uzasadnieniu postanowienia żadnych wyjaśnień dotyczących obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, mimo, że zawieszenie ma charakter fakultatywny. Wnosiły o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji i kontynuowanie postępowań administracyjnych w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wnosiło o oddalenie skargi argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Prawomocnym postanowieniem z dnia 23 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 246/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę M. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga H. P. została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Podstawę prawną podjęcia kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1130) – dalej: u.p.z.p., zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Wskazać należy, w ślad za poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, który to pogląd Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela i przyjmuje jako własny, iż konstrukcja art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie o ustaleniu warunków zabudowy podstawę prawną do fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań, co do przesłanek zawieszenia, jednocześnie nie zezwalając na podważenie tego uprawnienia organu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 czerwca 2017 r., II SA/Łd 131/17; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kompetencję tę należy rozpatrywać w połączeniu z wynikającym z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, realizowanym w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy (miejska) ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Dopiero w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Powyższe usprawiedliwia zatem stanowisko, co do przyznania prymatu pracom zmierzającym do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac. Przy czym, co istotne, zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w oparciu o przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. może również nastąpić w sytuacji, gdy nie podjęto jeszcze uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a kwestia to pozostaje na etapie rozważań organu. Celem zawartej w powołanym przepisie regulacji jest bowiem ochrona danego obszaru przed zainwestowaniem niezgodnym z zamiarem prawodawcy lokalnego zarówno w trakcie procedowania planu, jak i na etapie poprzedzającym przystąpienie do uchwalania planu (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., II OSK 2685/15; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 kwietnia 2021 r., II SA/Sz 61/21; www.orzecznia.nsa.gov.pl). Zawieszenie postępowania ma ograniczyć nieracjonalność wydawania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy przed uzyskaniem na jej podstawie pozwolenia na budowę, decyzja ulegałaby wygaśnięciu w związku z uchwaleniem planu miejscowego, którego ustalenia byłyby odmienne niż w wydanej decyzji (art. 65 § 1 pkt 2 u.p.z.p.). Uzasadnieniem zawieszenia postępowania jest zatem prawdopodobieństwo, że plan miejscowy, o treści sprzecznej z decyzją o warunkach zabudowy, zostanie uchwalony przed upływem ustawowo określonego okresu zawieszenia, liczonego od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2023 r., VII SA/WA 2189/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie podkreślenia wymaga, że dnia 21 maja 2025 r. Rada Miejska w Łodzi podjęła uchwałę nr XVII/463/25 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi obejmującej dolinę rzeki [...], położonej w rejonie ulic: [...],[...],[...] (dalej: mpzp). Działka skarżącej położona jest na terenie ww. planu w jednostce 1RN-ZN. Dla tego terenu (§ 12 mpzp) ustalono przeznaczenie podstawowe – teren rolnictwa z zakazem zabudowy lub zieleni naturalnej, natomiast jako przeznaczenie uzupełniające dopuszczono: a) teren komunikacji drogowej wewnętrznej, b) teren infrastruktury technicznej – z wyłączeniem terenów: magazynu gazu, obsługi produktów naftowych i gospodarowania odpadami, c) teren wód powierzchniowych śródlądowych, d) teren lasu. W zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalono następujące zasady lokalizacji obiektów i funkcji – zakaz lokalizacji budynków (§ 12 ust. 3 pkt 1 mpzp), natomiast dla zabudowy istniejącej dopuszczono możliwość rozbudowy i nadbudowy na warunkach określonych w planie. Uchwała Nr XVII/463/25 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 21 maja 2025 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 11 czerwca 2025 r. pod pozycją 6388, a więc zgodnie z § 18 mpzp weszła w życie w dniu 26 czerwca 2025 r. Z tego wniosek, że plan miejscowy zaczął obowiązywać zaledwie w terminie sześciu miesięcy od dnia złożenia przez skarżącą wniosku o ustalenie warunków zabudowy (26 listopada 2024 r.) i nieco ponad 4 miesiące od daty wydania przez organ I instancji postanowienia o zawieszeniu postępowania (14 stycznia 2025 r.) w przedmiotowej sprawie. To zaś potwierdza zasadność zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi przy ul. [...] w Ł. na działce nr [...], obręb [...]. W związku z powyższym podniesione w skardze zarzuty zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego nie mogły odnieść zamierzonego skutku i jako takie pozostają bez pływu na wynik postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.