II SA/Łd 247/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi Prezydenta Miasta B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości i zwrotu odszkodowania za zwracaną nieruchomość oddala skargę. - W dniu 25 października 2006 r. E.C., S.P. i Z.P., legitymujący się postanowieniem Sądu Rejonowego w B. sygn. akt [...] z dnia [...] o stwierdzeniu nabycia praw do spadku po H.P., zwrócili się do Starosty Powiatowego w B. z wnioskiem o zwrot nieruchomości oznaczonej numerem działki 395, obręb [...], położonej w B., wskazując, że działka leży jako nieużytek. W toku postępowania wyjaśniającego, na podstawie aktu własności ziemi [...] z dnia [...] r., postanowienia prostującego z dnia [...] r. Nr [...], aktu własności [...] z dnia [...] r. oraz mapy ewidencyjnej z dnia [...] r. nr [...], Starosta ustalił, iż H. i S. małżonkowie P. byli właścicielami nieruchomości położonej w B., w skład której wchodziły działki 1472/1, 1472/2, 1472/3 i 1474/4 o łącznej powierzchni 0,0864 ha. Aktem notarialnym z dnia [...] r. Rep. A. Nr [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) Skarb Państwa - Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. nabył od H. i S. małżonków P. działki o nr ewid. 1472/1, 1472/2, 1473/3 i 1473/4 o łącznej powierzchni 0,0864 ha z przeznaczeniem pod realizację inwestycji wynikającej z decyzji Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] r. Nr [...], mocą której zatwierdzono plan realizacyjny przebudowy ulicy S. w B. na odcinku od ul. P. do ul. C. W świetle powyższych okoliczności, Starosta B. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 136, 137, 139, 140 ust. 1 i 2, art. 141 ust. 4, art. 142, art. 217 ust. 2, art. 229 i 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) orzekł o zwrocie na rzecz E.C. - 1/6 części, S.P. – 4/6 części i Z.P. – 1/6 części nieruchomości o nr ewid. 395, położonej w B., obręb [...], o powierzchni 0,0300 ha. Ponadto, organ zobowiązał wszystkich współwłaścicieli do zwrócenia na rzecz Gminy Miasto B. wypłaconego odszkodowania za wskazaną wyżej nieruchomość, które po waloryzacji wyniosło 2.016 zł, wskazując, że E.C. zobowiązana jest zapłacić 336,00 zł, S.P. – 1344,00 zł, zaś Z.P. – 336,00 zł. Wskazana kwota zgodnie z wnioskiem stron została rozłożona na raty. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji podał, iż działki nr 1472/1, 1472/3 i 1472/4 zostały wykorzystane zgodnie z celem określonym w umowie nabycia nieruchomości, a więc pod budowę osiedla mieszkaniowego - teren dróg osiedlowych, zieleni osiedlowej. Z kolei, objęta roszczeniem o zwrot działka nr 395, odpowiadająca poprzednio działce nr 1472/2, stanowiąca własność Gminy Miasto B., dla której prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w B. księga wieczysta KW nr [...], nie została wykorzystana na cel nabycia, co uzasadniało uwzględnienie wniosku stron o zwrot nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołał się Prezydent Miasta B., podnosząc zarzut naruszenia art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Prezydenta, organ I instancji zbyt pobieżnie odniósł się do zagadnienia samodzielnego zagospodarowania zwracanej działki. Jego zdaniem, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. należało wziąć pod uwagę uregulowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r., zgodnie z którym działka nr 395 znajduje się na terenach oznaczonych symbolem "M", przeznaczonych pod "mieszkalnictwo". Według strony, pod pojęciem "mieszkalnictwo" należy rozumieć zabudowę mieszkaniową, zarówno jednorodzinną jak i wielorodzinną, gdyż taki zapis zawierał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który z dniem 1 stycznia 2004 r. stracił ważność. Poza tym, przeciwko zwrotowi spornej nieruchomości przemawia fakt, że działka posiada szerokość około 6 metrów i zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi nie może być samodzielnie zabudowana. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W jej uzasadnieniu, organ odwoławczy powołując się na treść art. 136 ust. 3, art. 137 i 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) podzielił stanowisko Starosty B., iż mimo upływu 25 lat od momentu nabycia przedmiotowej nieruchomości do dnia złożenia wniosku o jej zwrot, cel wywłaszczenia, jakim była przebudowa ulicy S. na odcinku od ulicy P. do ulicy C., nie został zrealizowany. Obecnie bowiem działka nr 395 w całości porośnięta jest trawą, co potwierdza zresztą dokumentacja fotograficzna. Odnosząc się następnie do zarzutów odwołania, Wojewoda wyjaśnił, iż chybiony jest zarzut dotyczący konieczności uwzględnienia w tej sprawie postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta B., albowiem art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, znajduje zastosowanie jedynie w przypadku, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Prezydent Miasta B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i powtórzył zarzuty z odwołania od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, iż na całej działce objętej wnioskiem o jej zwrot, stanowiącej odrębną nieruchomość, nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Przesłanka warunkująca zastosowanie art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami miałaby zastosowanie, gdyby cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na całości przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny ocenia zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Skład orzekający, badając w tym kontekście rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] r. utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o zawrocie na rzecz E.C., S.P. i Z.P. nieruchomości o powierzchni 0,0300 ha, nr ewid. 395, położonej w B. i zobowiązujące wymienione podmioty do zwrotu na rzecz Gminy Miasto B. wypłaconego za tą nieruchomość odszkodowania uznał, iż odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa. Podstawę materialnoprawną spornej decyzji stanowiły bowiem przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W myśl art. 136 ust. 1 i 3 tej ustawy, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Legalną definicję zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu określa art. 137 ust. 1 ustawy. Mianowicie, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot (ust. 2 art. 137). W przedmiotowej sprawie, niespornym jest, iż następcy prawni H. i S. małżonków P. domagali się od Starosty Powiatowego w B. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w B., oznaczonej obecnie numerem ewidencyjnym 395 podnosząc, iż działka ta nie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i leży jako nieużytek, co potwierdziło zresztą przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające. Na podstawie załączonej do akt dokumentacji ustalono bezspornie, że H. i S. małżonkowie P. byli właścicielami nieruchomości położonej w B., w skład której wchodziły działki o nr ewid. 1472/1, 1472/2, 1472/3 i 1474/4 o łącznej powierzchni 0,0864 ha. Zostały one nabyte przez Skarb Państwa –Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. na mocy aktu notarialnego z dnia [...] r. Rep. A. Nr [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) z przeznaczeniem na realizację inwestycji określonej decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] r., zatwierdzającą plan realizacyjny przebudowy ulicy S. w B. na odcinku od ulicy P. do ulicy C. Cel wywłaszczenia, co prawidłowo w ocenie Sądu wyjaśniły organy administracyjne, został osiągnięty tylko w stosunku do trzech działek oznaczonych pierwotnie numerami 1472/1, 1472/3 i 1472/4. Natomiast w przypadku jednej z działek, o nr ewid. 1472/2, stanowiącej obecnie własność Gminy B. i oznaczonej nr ewid. 395, dla której w Sądzie Rejonowym prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], cel wywłaszczenia nie został w ogóle zrealizowany, mimo, iż od momentu przejęcia jej na własność Skarbu Państwa upłynęło ponad 25 lat. Przeprowadzone w dniu 15 listopada 2006 r. oględziny nieruchomości wykazały bowiem, że działka objęta żądaniem o zwrot oznaczona nr 395 w całości porośnięta jest trawą i stanowi teren zielony. W tym stanie rzeczy, Starosta Powiatowy w B., a w ślad za nim Wojewoda [...] zasadnie stwierdzili, że omawiana nieruchomość w całości nie została wykorzystana do przebudowy ulicy S. w B. na odcinku od ulicy P. do ulicy C., co tym samym uzasadniało wydanie decyzji administracyjnej orzekającej o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawców i obligującej ich do zwrotu na rzecz Gminy Miasto B. odszkodowania wypłaconego za omawianą nieruchomość. Warto w tym miejscu przypomnieć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, w pełni zresztą podzielany przez skład rozpoznający niniejszą sprawę, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną, co w konsekwencji oznacza możliwość jej zwrotu. Odmowa zawrotu nieruchomości może nastąpić po zbadaniu przez organ obu przesłanek z pkt 1 i 2 art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, natomiast przy zwrocie wystarczy ustalenie wystąpienia jednej z nich (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2001 r. sygn. akt I SA 241/00, Lex nr 54436; wyrok WSA z 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1228/05, Lex nr 222035). Z taką sytuacją, obligującą organ do zwrotu nieruchomości mieliśmy, według Sądu, do czynienia właśnie na gruncie rozpoznawanej sprawy. Dodać również trzeba, że w przedmiotowej sprawie, wbrew stanowisku Prezydenta Miasta B., nie miał zastosowania cytowany na wstępie rozważań art. 137 ust. 2, albowiem jak zostało to już wcześniej zaakcentowane, z niespornych ustaleń organów orzekających wynikało, że cała nieruchomość o nr ewid. 395, a nie jej cześć, nie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W dacie orzekania przez Starostę oraz Wojewodę, przepis art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujący kwestie zwrotu pozostałej c z ę ś c i nieruchomości, w sytuacji gdy cel wywłaszczenia w przypadku, o którym stanowi art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, uzależniał możliwość zwrotu tej pozostałej części działki, od dokonania przez właściwy organ analizy możliwości jej zagospodarowania w świetle postanowień planu miejscowego obowiązującego w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu – od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania albo też od oceny, czy ta pozostała część działki przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Na marginesie tych rozważań, godzi się jeszcze zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05 (opubl. Dz.U.RP 2008/59/369), zgodnie z którym art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim uzależnia zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niezagospodarowanej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu od istnienia możliwości zagospodarowania jej zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu złożenia wniosku o zwrot części nieruchomości, a w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot, jest niezgodny z art. 2 oraz art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zastrzeżenie zawarte w art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbędne (a nawet szkodliwe) z uwagi na to, iż system utrzymywania ładu przestrzennego zapewnia ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Konkludując, skoro cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na całej nieruchomości, objętej wnioskiem o zwrot, to na organie orzekającym spoczywał obowiązek zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawców, co też się stało w świetle postanowień kwestionowanej przez Prezydenta decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd nie stwierdziwszy podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. B.C.