II SA/Łd 249/09

Dnia 30 czerwca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędzia NSA: Anna Stępień (spr) Protokolant Referent – stażysta Szymon Kwiatkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2009 roku sprawy ze skargi H. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej prawidłowości wykonanych robót oddala skargę. LS Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), art. 123 k.p.a. nakazał M. P. – Z. dostarczenie w terminie do dnia 30 listopada 2008 r. 3 egzemplarzy orzeczenia technicznego, dotyczącego prawidłowości wykonania robót budowlanych związanych z podwyższeniem i ukształtowaniem części terenu, z uwzględnieniem prawidłowości odprowadzenia wód opadowych na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. nr 16. W zażaleniu na powyższe postanowienie M.Z. – P. zarzuciła naruszenie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez ich błędne zastosowanie w odniesieniu do robót polegających na niwelacji terenu, wyrównaniu poziomu gruntu i jego podwyższeniu, które nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane oraz określenie terminu dostarczenia orzeczenia technicznego w sposób uniemożliwiający jego wykonanie. Rzeczone postanowienie doręczono stronie dopiero w dniu 17 grudnia 2008 r. Ponadto strona podniosła zarzut naruszenia art. 28 ustawy Prawo budowlane poprzez bezzasadne uznanie, że wykonane prace są robotami budowlanymi. Wskazała również, iż nie znajdują żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym okoliczności dotyczące istnienia przy tylnej granicy działki rowu ziemnego, zalewania przez wody pochodzące z nieruchomości przy ul. A. 16 terenu nieruchomości przy ul. B. 15 oraz nieprawidłowego sposobu odprowadzenia wód opadowych. Wyjaśniła, iż działka stanowiąca jej własność, podobnie jak i inne działki usytuowane przy ul. A., posiadają widoczny naturalny spadek ku nieruchomościom położonym przy ul. B., co zresztą znajduje potwierdzenie na mapach geodezyjnych dotyczących tego terenu. Podkreśliła, że poziom terenu jej działki od strony granicy z nieruchomością H.B. od kilkudziesięciu lat nie uległ zmianie i odpowiada poziomowi terenu nieruchomości przy ul. B. 15 należącej do H.B. Wody opadowe, wbrew temu, co twierdzi sąsiad, odprowadzane są wyłącznie na nieutwardzony teren jej nieruchomości. Po zakończeniu budowy domu na odcinku około 15m wyrównała jedynie teren działki. Konstatując, M.Z. – P. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie administracyjne przed organem I instancji. Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, że zastosowany przez PINB w Ł. art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie jest samoistną podstawą prowadzenia postępowania administracyjnego. Przepis ten umożliwia uzyskanie odpowiedniego materiału dowodowego w prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego postępowaniu, mającym jedynie odniesienie do tych przepisów Prawa budowlanego, które pozwalają organowi na ingerencje w stan faktyczny obiektu. Dotyczy to przede wszystkim nieprawidłowości związanych z utrzymaniem obiektu budowlanego lub z realizacją określonych robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji uznał, że na wykonanie prac polegających na podniesieniu terenu działki i rowu ziemnego przy granicy konieczne było uprzednie uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. W przekonaniu organu odwoławczego fakt ten nie ma jednak żadnego odniesienia do przepisów art. 50 i 51 Prawa budowanego dających podstawę do interwencji organu nadzoru budowlanego. Dodatkowo brak jest podstaw do stwierdzenia, że podniesienie terenu działki i rów ziemny wykonano z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. Także na podstawie protokołu oględzin i sporządzonego szkicu nie można stwierdzić, że inwestor wykonał prace budowlane polegające na wykonaniu obiektu budowlanego, skoro na przedmiotowej nieruchomości został zachowany naturalny spadek terenu w kierunku tylnej granicy. Brak jest również podstaw do stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego, czy też zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W ocenie organu II instancji przeprowadzone przez M.Z. – P. prace miały na celu wyłącznie uporządkowanie terenu nieruchomości. Nie były to zatem roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Chybione jest również twierdzenie, że strona wykonała obiekt budowlany według art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W tych okolicznościach brak jest - w ocenie WINB - podstaw faktycznych i prawnych do jakiejkolwiek ingerencji ze strony organów nadzoru budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi H.B. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucił, że podniesienie terenu przez sąsiadkę, przykrycie gruntu siatką oraz wody deszczowe zalewające jego nieruchomość, podnoszące poziom wody w studni, która obecnie stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia skarżącego, stanowią dostateczną podstawę do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Pismem z dnia 22 czerwca 2009 r. M.P. – Z. wniosła o oddalenie skargi H.B., powtarzając zarzuty z zażalenia. Dodatkowo wyjaśniła, iż na jej działkę nie była nawożona ziemia, a roboty polegały jedynie na rozłożeniu ziemi wykopanej w związku z budową domu. Pod częścią działki położona natomiast została siatka przeciw kretom, celem uniemożliwienia im wyrządzania szkód na działce. W dniu 23 czerwca 2009r. skarżący złożył pismo, w którym wnioskował o "powołanie i wezwanie na sprawę biegłego sądowego z zakresu postępowania wodnoprawnego", celem wydania przez niego opinii. Na rozprawie w dniu 30 czerwca 2009r. powyższy wniosek dowodowy został przez sąd oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny został podjęty zgodnie z przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami formalnymi, normującymi zasady procedowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie podstawowym problemem jest odpowiedź na pytanie, czy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zasadnie uchylił postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne, uznając że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 81c ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), skoro prace wykonane przez M.P.- Z. nie mogą być zakwalifikowane jako roboty budowlane, ani tym bardziej jako wykonanie obiektu budowlanego. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego zasługuje na uwzględnienie. W rozumieniu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, czyli na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Stosownie do treści art. 3 pkt 7 w/w ustawy przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei pod pojęciem obiektu budowlanego ustawodawca rozumie budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi (pkt a), budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (pkt b), obiekt małej architektury (pkt c) – art. 3 pkt 1. Budowlą jest natomiast każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową – art. 3 pkt 3 ustawy. Zdaniem Sądu z analizy przytoczonych wyżej przepisów wynika, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania, przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Przesłanką zastosowania cytowanego przepisu jest istnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego - organ jest więc uprawniony do wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w każdym przypadku, gdy poweźmie wątpliwości w tym zakresie. Tożsame stanowisko w kwestii zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ukształtowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych. Warto tu chociażby przypomnieć wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2440/06 (Lex nr 334857) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1192/05 (Lex nr 289261). Badając zgromadzony materiał dowodowy w tym kontekście Sąd podzielił stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw faktycznych i prawnych do wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 w/w ustawy, skoro prace wykonane na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 16 przez M.P. – Z., polegające na rozplantowaniu ziemi pozostałej po zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, miały wyłącznie na celu uporządkowanie terenu. Okolicznością niesporną między stronami postępowania jest bowiem fakt, iż teren nieruchomości przy ul. A. 16 posiada znaczny spadek w kierunku tylnej granicy działki. Różnica wysokości terenu pomiędzy ulicą a granicą tylną działki wynosi ok. 1,5 m. Powyższe fakty znajdują swoje potwierdzenie zarówno w dokumentacji budowlanej związanej z realizacją przez M.P. – Z. domu jednorodzinnego oraz w protokole oględzin nieruchomości z dnia 10 września 2008 r. W ocenie Sądu, gołosłowne jest natomiast stanowisko organu I instancji, że działania inwestorki odpowiadają legalnej definicji obiektu budowlanego bądź też robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem składu orzekającego uporządkowanie terenu po zakończonej budowie domu mieszkalnego, polegające na rozplantowaniu ziemi i w rezultacie podwyższenie poziomu terenu działki nie może być uznane za wykonanie obiektu budowlanego, ani też za realizację robót budowlanych. Nie sposób również uznać, że na wskazane prace inwestorka powinna posiadać pozwolenie na budowę. Podobne stanowisko zaprezentował zresztą Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2002 r. sygn. akt IV SA 76/01. Ponadto, jak słusznie zauważył WINB, ustalony przez PINB stan faktyczny nie miał żadnego odniesienia do regulacji art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Przepisy te znajdują bowiem zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych, które wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska, albo prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu lub przepisach prawa bądź też wykonywane są na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia. W tym stanie rzeczy brak było podstaw prawnych do działania przez organy nadzoru budowlanego. Okoliczność ta, jak trafnie stwierdził organ odwoławczy, uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wyjaśnić trzeba, iż postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2042/06 – Lex nr 394025). Sąd, odnosząc się w następnej kolejności do zarzutów skargi, podkreśla, że w pełni zrozumiałe są obawy skarżącego związane z podniesieniem poziomu wody w jego studni i w rezultacie zalaniem jednej z piwnic jego domu. Niemniej jednak powtórzyć trzeba za organem II instancji, iż organ I instancji winien wyjaśnić również w odrębnym postępowaniu administracyjnym, czy przyczyną podtapiania budynku skarżącego nie jest przypadkiem podniesienie wysokości gruntu działki przy ul. B. 17/19 w Ł. Przedmiotowe postępowanie administracyjne, co Sąd starał się wyjaśnić, nie wykazało bowiem, by zasadnym było nałożenie na M.P. – Z. obowiązków z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, a co więcej - by zachodziły jakiekolwiek podstawy do ingerencji ze strony organów nadzoru budowlanego, skoro - jak twierdzi M. P. – Z. nie nawoziła ziemi na działkę, a jedynie rozplantowała ziemię, która pozostała po zakończeniu budowy domu. Na marginesie podnieść jeszcze trzeba, iż ewentualne roszczenia związane z zalewaniem działki skarżącego przez wody opadowe, spływające na teren jego nieruchomości z działek sąsiednich, H.B. winien kierować na drogę postępowania cywilnego przed właściwym sądem powszechnym bądź też do organów administracji publicznej odpowiedzialnych za regulację stosunków wodnych. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, nie stwierdziwszy uchybień przepisom obowiązującego prawa, oddalił skargę H.B. na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. B.C.