II SA/Łd 251/08

Dnia 13 sierpnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2008 roku sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego – M. W. kwotę 300,00 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Decyzją z dnia [..], nr [...], wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) Prezydent Miasta Ł. w wyniku wznowienia postępowania w zakresie objętym postanowieniem Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...], nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przyłącza energetycznego, gazowego, ujęcia wody wraz z lokalnym przyłączem wodociągowym, bezodpływowego zbiornika na ścieki wraz z lokalnym przyłączem kanalizacji sanitarnej na terenie działki o nr ewidencyjnym 111/10, obręb [...] położonej w Ł. przy ul. A. 25 i odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał powołując się do treści art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych uchylił w całości własne postanowienie z dnia [...] oraz postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. z dnia [...] dotyczące uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przyłącza energetycznego, gazowego, ujęcia wody wraz z lokalnym przyłączem wodociągowym, bezodpływowego zbiornika na ścieki wraz z lokalnym przyłączem kanalizacji sanitarnej na terenie działki o nr ewidencyjnym 111/10, obręb [...] położonej w Ł. przy ul. A. 25 i odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Powyższe okoliczności w świetle art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. stały się więc podstawą do wznowienia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Od powyższej decyzji M. W. złożył odwołanie, w którym podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz rozważenie możliwości zawieszenia postępowania odwoławczego do czasu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi wniesionej na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...], które wydane zostało na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) pozbawiło inwestora możliwości jego kwestionowania w administracyjnym toku instancji, a jedyną formą odwołania się od niniejszego rozstrzygnięcia jaka pozostała jest skarga do sądu administracyjnego. Ponadto, zdaniem skarżącego wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ administracji naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażoną w art. 10 k.p.a. Doręczenie bowiem postanowienia o wznowieniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jednocześnie z kwestionowaną w toku niniejszego postępowania decyzją pozbawiło stronę możliwości złożenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska w sprawie, co stanowi kwalifikowaną wadę procesową. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odwołując się do treści przepisu art. 53 ust. 4 i 6 i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podkreślił, że decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Oznacza to więc, że organ wydający rozstrzygnięcie główne – decyzję o warunkach zabudowy jest związany oceną dokonaną przez organ uzgadniający. Bezspornym, w rozpoznawanej sprawie jest, że postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej na działce o nr ewidencyjnym 111/10 znajdującej w Ł. przy ul. A. 25. Okoliczność ta, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, ponieważ uzyskanie negatywnego stanowiska organu uzgadniającego wskazuje, iż z określonych względów, planowane przedsięwzięcie nie może zostać zrealizowane na terenie objętym wnioskiem inwestora. Bez wpływu natomiast na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostaje fakt, iż stanowiące podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, gdyż ewentualne uchylenie zaskarżonego postanowienia będzie stanowić jedynie podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. organ odwoławczy podkreślił, iż zarzut ten nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, gdyż postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o wznowieniu postępowania nadano w dniu 7 listopada 2007 roku, zaś decyzję z dnia o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w dniu 9 listopada 2007 roku. Okoliczność natomiast, że skarżący otrzymał rozstrzygnięcia równocześnie nie potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy potwierdzenia odbioru, postanowienie zaś o wznowienie postępowania jest niezaskarżalne, a pomiędzy jego wydaniem o wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie podejmował żadnych czynności, w których strona mogłaby uczestniczyć. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 10, art. 80 i art. 97 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu podkreślił, nie podziela podglądu organu o braku podstaw do zawieszenie postępowania odwoławczego, ponieważ zaskarżone postanowienie wydane zostało w trybie szczególnym, a inwestor oprócz wniesienia skargi skierowanej do sądu administracyjnego nie miał innej możliwości kwestionowania rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast w myśl art. 145 § 1 powołanej ustawy, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Rozpoznając skargę, w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkuje uchyleniem decyzji organów obu instancji. Przystępując bowiem do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy na wstępie podnieść, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje - z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ust. 3 - wójt, burmistrz lub prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami wspomniane uzgodnienie wymagane jest od organów właściwych w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy). Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., na które stronie przysługuje zażalenie. Powołany powyżej przepis art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwiania sprawy. W świetle zaś art. 106 k.p.a. współdziałanie to może następować w różnych formach: opinii, uzgodnienia. W orzecznictwie natomiast wielokrotnie podkreślano, że uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny decydujący w postępowaniu głównym. Treść zatem stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 1999 roku, OPK 14/98, ONSA Nr 3, z 1999 r., poz. 80). Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne - uruchomione wnioskiem strony. Zatem organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą załatwienia sprawy. Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję, który występując o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora przekazuje projekt decyzji o warunkach, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów - art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika natomiast, że w wyniku wznowienia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przyłącza energetycznego, gazowego, ujęcia wody wraz z lokalnym przyłączem wodociągowym, bezodpływowego zbiornika na ścieki wraz z lokalnym przyłączem kanalizacji sanitarnej na terenie działki o nr ewidencyjnym 111/9, obręb [...] położonej w Ł. przy ul. A. 25, decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Prezydent Miasta Ł. uchylił własną decyzję z dnia [...], nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowiło postanowienie organu uzgadniającego - Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...], nr [...], który z kolei działając na podstawie art. 126 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił w całości skargę wniesioną przez Leśnictwo – Miejskie Ł. i uchylił w całości własne postanowienie z dnia [...] oraz postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. z dnia [...] dotyczące uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji na działce o nr ewidencyjnym 111/9 położonej w Ł. przy ul. A. 25. Na powyższe postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...], skarżący – M. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Prawomocnym wyrokiem z dnia 6 marca 2008 roku, sygn. akt IV SA/Wa 15/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. Logicznym następstwem wyeliminowania w obrotu prawnego postanowienia organu uzgadniającego – Dyrektora Lasów Państwowych z dnia [...], w oparciu o które, w wyniku wznowienia z urzędu postępowania, została wydana decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], uchylająca własną decyzję z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, utrzymana w mocy przez decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] jest natomiast konieczność uchylenia tych decyzji. Wskazać bowiem należy, że organ administracji prowadzący postępowanie główne w sprawie administracyjnej, "wykonując" postanowienie, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., obowiązany jest kierować się ogólnymi zasadami kodeksu postępowania administracyjnego, które determinują sposób postępowania w każdej jego fazie. Podstawowe znaczenie ma w tym kontekście zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a, zgodnie z którą organ podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, uzupełnione o podstawowe reguły postępowania dowodowego. Chodzi tu zwłaszcza o art. 77 § 1 k.p.a, obligujący organ do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Stanowisko natomiast innego organu, które zostało wyrażone w formie postanowienia, staje się podstawowym materiałem dowodowym w sprawie administracyjnej, czasem przesądzającym lub wręcz determinującym jej końcowe rozstrzygnięcie, stając się – gdy jest to stanowisko wiążące, jak w przypadku rozpatrywanej sprawy – elementem podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia. Organ administracji prowadzący postępowanie główne może więc korzystać z materiału dowodowego dopiero wówczas, gdy nie ma wątpliwości dotyczących jego treści ani wątpliwości co do tego, czy treść uzgodnienia nie ulegnie zmianie. Dopóki bowiem postanowienie zawierające uzgodnienie innego organu nie jest ostateczne, dopóty nie ma stanu pewności w tym zakresie. Ponadto podnieść także należy, że prowadząc postępowanie główne, organ administracji mając wiedzę, że w stosunku do postanowienia zawierającego uzgodnienie wniesiono środek zaskarżenia, powinien liczyć się z możliwością zmiany stanowiska i zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej powinien poczekać do czasu uzyskania przez postanowienie przymiotu trwałości. Trwałość bowiem uzgodnienia innego organu sformułowanego w trybie art. 106 k.p.a jest niezbędna dla uzyskania pewności prawnej i w celu uniknięcia ujemnych konsekwencji dla samej decyzji głównej, wydawanej, jak w przypadku niniejszej sprawy z wykorzystaniem takiego stanowiska. W niniejszej sprawie, pomimo zgłoszenia przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego okoliczności zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienia organu uzgadniającego – Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] i rozważenia możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że zaskarżenie powyższego rozstrzygnięcia pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego postępowania, a ewentualne uchylenie zaskarżonego postanowienia będzie stanowić jedynie podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przedstawione powyżej rozważania oraz okoliczności faktyczne, jakie zaistniały w niniejszej sprawie powodują, że ze stanowiskiem organu odwoławczego nie sposób się zgodzić. Stanowisko organu uzgadniającego – Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych wyrażone w zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniu z dnia [...] stanowiło bowiem podstawowy materiał dowodowy, determinujący wynik końcowego rozstrzygnięcia, jakie zapadło w niniejszej sprawie. Odnosząc się natomiast do podniesionych przez skarżącego zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, a przede wszystkim zarzutu naruszenia – art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu w administracyjnym należy wskazać, iż nie miały one istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. W ocenie Sądu ujawnione bowiem w toku postępowania uchybienia proceduralne dotyczące wad postępowania dowodowego i ustalonego stanu faktycznego, a przede wszystkim fakt wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia pozostającego w ścisłym związku z ostatecznym rozstrzygnięciem niniejszej sprawy, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200 powołanej ustawy. a.ł.