II SA/Łd 255/10

Dnia 20 lipca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2010 roku sprawy ze skargi T. W. i J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Starosta P. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 , art. 34 ust. 4, art. 36, art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku C. R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego na działce nr 172 w P. ul. A [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek C. R., która złożyła cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz ze wszystkimi załącznikami wymaganymi przepisami prawa budowlanego. O wszczęci postępowania zostali zawiadomieni również właściciele działki 3673 Państwo T. i J.W. W toku postępowania wyjaśniającego zastrzeżenia złożyli sąsiedzi wnioskodawczyni Państwo W., podnosząc między innymi., iż nie zgadzają się z usytuowaniem budynku garażu przy granicy ich nieruchomości, a ponadto, że nie zostało zakończone postępowanie w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalnego. W toku podejmowanych czynności wyjaśniających i w oparciu o wyjaśnienia inwestorki organ ustalił, że postępowanie w sprawie samowoli dotyczyło w istocie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem rozbudowy budynku mieszkalnego i nie ma nic wspólnego, z planowaną inwestycją , zatem organ nie jest w tym postępowaniem związany. Nadto na działce inwestycyjnej, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem, jest przewidziana budowa drogi zbiorczej-obwodnicy, która w znaczny sposób ogranicza możliwości inwestycyjne działki i pozwala na zabudowę jedynie pasa o szerokości 12 m. Zaprojektowana więc lokalizacja jest optymalna, gdyż jest uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej a dodatkowo ograniczy wprowadzanie uciążliwości z działki sąsiedniej – hałasu, drgań wywołanych prowadzoną tam działalnością. Organ wskazał dalej, iż analiza dokumentów złożonych z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uzasadnia wydanie niniejszej decyzji, gdyż planowana zabudowa jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, sporny budynek usytuowany będzie zgodnie z §12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który dopuszcza sytuowanie bezpośrednio przy granicy, jeżeli wymiary działki nie pozwalają na zachowanie odległości wynikających z przepisów szczególnych. Stosownie do §167 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znaczna część działki inwestycyjnej położna jest w liniach rozgraniczających projektowanej drogi obwodnicowej, natomiast pozostała część położona jest w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jako zabudowa podstawowa, z funkcją usługowa jako uzupełniającą, dla którego w §79 ustalono warunki zabudowy, w tym obowiązek zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy. W odpowiedzi na wniosek T. i J. W. o przeprowadzenie oględzin organ wyjaśnił, iż procedura wydawania pozwolenia na budowę jest ściśle określona w art. 35 ustawy prawo budowlane i nie przewiduje przed wydaniem pozwolenia na budowę dokonywania oględzin w terenie, zatem żądanie przeprowadzenia oględzin sąsiedniej nieruchomości jest bezpodstawne, wszelkie ustalenia planowanej inwestycji są bowiem oparte na przepisach prawa. W odwołaniu od powyższej decyzji T. i J. W. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podnieśli, iż zaskarżona decyzja nie zapewnia ochrony ich interesów jako właścicieli nieruchomości sąsiedniej, z kolei sam organ nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie oględzin nieruchomości, uczynił to pomimo, iż obowiązany jest przestrzegać przepisów procedury administracyjnej, które przewidują przeprowadzenie każdego dowodu jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ powołał się jedynie na przepis art. 35 Prawa budowlanego, który wyznacza wąskie ramy postępowania. Zdaniem odwołujących takie działanie organu jest niedopuszczalne i również narusza ich interes prawny, tym bardziej, iż organ uwzględnił opinię sporządzoną przez podmiot posiadający uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej, na zlecenie inwestora. Odwołujący pozostają na stanowisku, iż takie działanie organu świadczy o stronniczości, nadto wbrew kierunkom wyznaczanym wykształconym już orzecznictwem sądowym organy nie przeprowadziły wnikliwej analizy sprawy. Zdaniem odwołujących z akt sprawy, ani tym bardziej z uzasadnienia decyzji, nie wynika aby organ rozważał możliwość innej lokalizacji planowanego obiektu, niejako odgórnie zgodził się z planem inwestora, przyjąwszy, iż miejscowy plan zagospodarowania dopuszcza usytuowanie przy granicy zatem nie jest konieczne rozważanie innych lokalizacji. Odwołujący wskazali, iż organ powinien przeprowadzić wnikliwą analizę usytuowania obiektu w świetle postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tym bardziej, iż pozostają na stanowisku, iż jest możliwe inne usytuowanie budynku. Podtrzymali wniosek o przeprowadzenie oględzin. Decyzją z dnia [...]r. Wojewoda [...] w oparciu o art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazując na zasadność poczynionych przez organ I instancji ustaleń faktycznych i prawnych Wojewoda Łódzki wyjaśnił, iż kwestionowana w odwołaniu opinia to w istocie odpowiedź projektanta na zgłaszane w toku postępowania zarzuty odwołujących. Natomiast odmowa przeprowadzenia oględzin jest uzasadniona, gdyż jak stanowi przepis art. 78 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przeprowadzenie dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy , nie zaś znaczenie dla odwołujących. Wojewoda podkreślił, iż materiał dowodowy sprawy, w tym projekt zagospodarowania i wypis z miejscowego planu pozwala na należyte ustalenie stanu faktycznego niezbędnego do załatwienia sprawy, zaznaczył, iż w świetle obowiązującego prawa możliwość usytuowania budynku w odległości mniejszej niż 1,5m od granicy jest niedopuszczalna. W skardze do WSA w Łodzi T. i J. W. powtórzyli argumentację odwołania, kładąc nacisk na brak ochrony ich interesów, zmniejszenie wartości nieruchomości w przypadku realizacji inwestycji na działce sąsiedniej. Skarżący powtórzyli, iż organu nie ustaliły rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, nie przeprowadziły oględzin, które wyjaśniłoby czy rzeczywiście nie jest możliwe inne usytuowanie budynku. Nadto nie przeprowadziły prawidłowej analizy stanu faktycznego sprawy w świetle obowiązujących przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wskazując na bezzasadność zarzutów skargi podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd porównuje treść dekodowanej przez organ normy prawa z ustalonym przez ten organ stanem faktycznym. Z naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym stanie faktycznym została zastosowana błędna subsumcja prawa tj. organ nie zastosował przepisu, który winien był zastosować lub też dokonał wadliwej wykładni zastosowanego prawa. Z naruszeniem prawa procesowego mamy w szczególności do czynienia, gdy organ procesowy pomija okoliczności relewantne, które w świetle prawidłowo dekodowanej norm prawa materialnego i normy prawa procesowego, mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, których wystąpienie obligowałoby do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, ani poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżona decyzja jest reakcją procesową organu administracji architektoniczno-budowlanej na wniosek inwestora z 15 września 2009 r. Przepisy ustawy prawo budowlane z 1994 r. wiążą organy administracji do tego stopnia, iż w przypadku spełnienia wymogów określonych w normach tej ustawy organ nie ma możliwości odmowy zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stanowi o tym wprost przepis art. 35 st.4 prawa budowlanego stwierdzając, iż w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wymogi art. 35 ust. 1 są następujące: Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Wymogi z przywołanego art. 32 ust. 4 ustawy są wymogami natury formalnej dla wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a więc złożenie wniosku w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Sądu wszystkie wymogi dla potrzeb wydania pozwolenia na budowę zostały spełnione przez inwestora Panią C. R. W sprawie nie była wymagana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż działka objęta inwestycją pozostawała na terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r. , nadto inwestor złożył wymagane prawem oświadczenie o prawie do dysponowania działką na cele budowlane. Projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia i uzgodniony, a nadto pozostaje w zgodzie z przepisami odrębnymi. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał dla działki nr 172 w P. położonej przy ul. A [...] oznaczonej symbolem D.MN przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jako podstawową a usługi jako funkcje uzupełniająca (§ 6 , § 7 pkt. 9 i § 79 ust. 1 - planu ). Udzielone pozwolenia na budowę opiewało na budowę budynku garażowo-gospodarczego, co bez wątpienia pozostaje w związku z funkcją podstawową bądź uzupełniająca w zależności od sposobu wykorzystania. Przywołany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał również możliwość dopuszczającą lokalizację zabudowy w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wymiary działki nie pozwalają na zachowanie odległości wynikających z przepisów szczególnych (§ 7 pkt 10 planu ). Tymi przepisami szczególnymi są w omawianym przypadku zapisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm. ) Z treści § 12.wynika, iż: 1. Jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. 2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisy rozporządzenia odsyłają do ustaleń planu miejscowego, z którego wynika, iż posadowienie budynku jest możliwe w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wymiary działki nie pozwalają na zachowanie odległości wynikających z przepisów szczególnych. Przenosząc powyższe uregulowania prawne i zapisy planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego na ustalony w sprawie stan faktyczny, w pierwszym rzędzie należy wskazać, iż o spełnieniu przesłanek ustanowionych w § 12 rozporządzenia, a tym samym o dopuszczalności sytuowania budynków przy granicy działki w przypadkach przewidzianych w tym przepisie orzeka samodzielnie organ administracji publicznej właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. To zaś oznacza, iż w zakresie uregulowanym w ww. § 12 rozporządzenia nie stosuje się art. 9 ustawy Prawo budowlane(por. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 9 października 2007 r., II SA/Łd 595/07, publ. Lex nr 483934 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2008 r., , VIII SA/Wa 595/07, publ. LexPolonica nr 1961896). Załączona do projektu budowlanego mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:500 obrazuje faktyczne możliwości posadowienia projektowanego przez inwestora budynku. Tylna cześć działki ogranicza sytuowanie zamierzonego obiektu przez wykreślenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, zaś przeciwległy bok działki do zamierzonego posadowienia obiektu jest ograniczony przez wykreślenie linii rozgraniczającej przyszłej projektowanej drogi zbiorczej-obwodnicy, która w znaczny sposób ogranicza możliwości inwestycyjne działki i pozwala na zabudowę jedynie pasa o szerokości 12 m, co koreluje z zapisami (§ 7 pkt 1 lit. c planu ) W tych okolicznościach trudno postawić organowi zarzut, iż nie rozważył możliwości usytuowania zamierzenia budowlanego w innej części działki Inwestora. Posadowienie budynku Pani C. R. nie było możliwe w innym miejscu co wynika chociażby ze zmierzenia odległości na mapie od linii ograniczających inwestycję i zastosowanie podanej na niej skali. Można zgodzić się z zarzutem skarżących, iż organ niezbyt precyzyjnie uzasadnił swe stanowisko w tym zakresie, to jednak nie zmienia to istoty, iż rozstrzygniecie jest prawidłowe. W kontekście powyższych rozważań należy uznać, iż w sprawie zbędny był dowód z oględzin miejsca posadowienia budowli, choć z całą pewnością prowadzenie takiego dowodu wbrew twierdzeniom organu jest dopuszczalne w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, na podstawie przepisów K.p.a. Naruszeniem procedury w omawianej kwestii mógł być co najwyżej brak formalnego postanowienia oddalającego wniosek dowodowy, co i tak jednak jest tyko naruszeniem procedury, które nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie zasadne są również zarzuty odnoszące się do rzekomego udzielenia pozwolenia na budowę na działce obarczonej samowolą budowlaną. Z informacji PINB-u w P. znajdującej się na mapie, pochodzącej z daty 05. 10. 2009 r. wynika, iż nie toczy się żadne postępowanie w sprawie obiektów zlokalizowanych na działce nr 172, a wcześniejsze postępowanie w sprawie samowoli dotyczyło w istocie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem rozbudowy budynku mieszkalnego i nie ma nic wspólnego, z planowaną inwestycją, zatem organ uznał słusznie, że nie mogło mieć wpływu na tok niniejszego postępowania. Nieporozumieniem faktycznym, ale i prawnym są zarzuty odnoszące się do wydania decyzji na podstawie projektu przedstawionego przez inwestora. Tylko właśnie taki projekt zostaje poddany weryfikacji organu architektoniczno-budowlanego jako złożony przez stronę postępowania, która sama określa co zamierza zbudować. Żadna inna strona postępowania nie ma możliwości zmiany tego projektu. Błędnie natomiast organ pierwszoinstancyjny odwołał się do opinii projektanta będącej odpowiedzią na stawiane zarzutu w zakresie w jakim projektant odniósł się do uciążliwości składu węgla na działce skarżących, co znalazło jednak wyjaśnienie w zgodzie z przepisami prawa w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji i nie maiło również wpływu na treść rozstrzygnięcia. W kontekście powyższych rozważań, należy dojść do wniosku, iż przedmiotem analizy organów administracji były uzasadnione interesy osób trzecich pozostających w obszarze oddziaływania – skarżących, który to obowiązek wynika wprost z treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy prawo budowlane i nie sprowadzał się on tylko do faktycznego uczestnictwa Państwa W. w postępowaniu, ale w rozważeniu całokształtu okoliczności sprawy. Trudno też w tej sytuacji zauważyć aby doszło do naruszenia obowiązku równego traktowania stron postępowania wynikającego wprost z treści art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, a rozwiniętego przez przepisy niższej rangi. Nie znajdują również uznania w niniejszej sprawie argumenty odnoszące się do ewentualnego spadku wartości nieruchomości skarżących na skutek posadowienia obiektu w granicy, jako pozostające po za sferą regulacji przepisów ustawy prawo budowlane, które to przepisy znajdują pierwszeństwo w stosowaniu przed przepisami kodeksu cywilnego. Z załączonej mapy sytuacyjno-wysokościowej do projektu wynika również ponad wszelką wątpliwość, iż projektowany obiekt nie zasłania żadnemu budynkowi znajdującemu się na działce skarżących dostępu do światła dziennego. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązany był orzec jak w zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. ar