II SA/Łd 258/14

Dnia 8 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 roku sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej B. B. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego w dniu 21 marca 2014 r. i zaewidencjonowaną pod poz. [...]. a.bł. Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu wniosku B. B. odmówiło przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. A. 228 jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium powołało przepisy art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako u.g.n.) oraz art. 40-44, 58, 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a.",. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że Prezydent Miasta Ł. pismem z dnia [...] r., skierowanym do B. B., użytkownika wieczystego gruntu położonego w Ł. przy ul. A. 228, stanowiącego własność Gminy Ł., wypowiedział dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu i zaproponował ustalenie nowej wysokości opłaty rocznej wskazując przy tym podstawy owej zmiany. Nowa opłata roczna została ustalona w wysokości 61.937,31 PLN i miała obowiązywać od dnia 1 stycznia 2012r. Następnie Kolegium wskazało, że wypowiedzenie zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu na adres zamieszkania, listem poleconym w dniu 17 sierpnia 2011r. w trybie art. 44 K.p.a. W dniu 2 maja 2013r. (prezentata SKO na piśmie) B. B. wniosła o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że wypowiedzenie to jest nieuzasadnione lub uzasadnione w innej wysokości i jednocześnie złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosek o ustalenie, że dokonana pismem z dnia [...]r. przez Prezydenta Miasta Ł. aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona, bądź uzasadniona w innej wysokości. Czynność ta została dokonana z zachowaniem siedmiodniowego terminu - art. 58 §2 K.p.a. wniosek uzasadniono pobytem na urlopie w czasie doręczenia zastępczego i w związku z tym brakiem wiedzy o aktualizacji. Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach. W ocenie organu ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że wypowiedzenie zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu listem poleconym w dniu 17 sierpnia 2011r. Zawierało ono prawidłowe pouczenie o trybie odwoławczym. Od dnia następnego rozpoczął bieg trzydziestodniowy termin do wniesienia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości - art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że termin do wniesienia wniosku w niniejszej sprawie zakończył swój bieg dnia 17 września 2011 r. W ocenie Kolegium pobyt wnioskodawcy na urlopie nie mógł stanowić przesłanki do przywrócenia terminu, gdyż nic nie stało bowiem na przeszkodzie by wnioskodawca, wybierając się na dłuższy wypoczynek wyznaczył osobę do zajmowania się jego korespondencją. Każdy zobowiązany jest do doglądania swoich spraw i winien zdawać sobie sprawę z konsekwencji przeoczenia terminów urzędowych, dlatego też tutejsze Kolegium uznaje za niewiarygodne twierdzenie wnioskodawczyni, jakoby o zaktualizowanej opłacie dowiedziała się dopiero w kwietniu 2013r., świadczy to bowiem o jej niefrasobliwości, gdyż po powrocie z urlopu w 2011r. nie zainteresowała się czego dotyczyły zawiadomienia o przesyłkach poleconych pozostawione u niej w skrzynce na listy, dlatego też tutejsze Kolegium nie mogło uznać, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanej. Na ostateczne postanowienie ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego wniosła B. B., która w uzasadnieniu skargi powtórzyła argument on pobycie na urlopie. Pomimo tego, że ww. wypowiedzenie obowiązywało od 1 stycznia 2012r. przez niemal dwa kolejne lata nie została poinformowana o tym, że jest zobowiązana wnosić opłaty w innej wysokości niż dotychczas. O tym, że wypowiedzenie takie zaistniało nie został również powiadomiony Wydział Finansowy Urzędu Miasta Ł. z siedzibą przy ul. B. 5. W dniu 16 kwietnia 2012r. skarżąca dokonała wpłaty kwoty 6.901,33 zł tytułem opłaty za użytkowanie wieczyste za 2012r., wg stawki dotychczasowej tak jak w 2011r. Nie otrzymała żadnej informacji zwrotnej, że jest to już nieaktualna stawka i że wpłata jest niepełna, a nowa, zmieniona stawka jest niemal 10 krotnie wyższa od poprzedniej (nowa opłata: 56.777,19 zł). Dalej skarżąca wyjaśniła, że na początku 2013r. Wydział Finansowy potwierdził, ze winna uiścić opłatę w takiej samej wysokości, jak w 2012 roku. przekazała jej in chcąc uszczegółowić sposób wniesienia opłaty za 2013r. Dopiero w dniu 27 kwietnia 2013r., przekazano jej informację o tym, że 21 miesięcy wcześniej wysłane zostało do niej wypowiedzenie dotychczasowej opłaty i że od dwóch lat powinna wnosić opłatę w kwocie 56.777,19 zł. a nie jak dotychczas, przy czym narosły odsetki w wysokości 8.594,36 zł. W ocenie skarżącej Gmina Ł. nie wykazała staranności, aby ta informacja dotarła do niej i do Wydziału Finansowego, z którym miała bieżący kontakt. Zaistniała sytuacja, w której pozbawiona jest prawa do złożenia wniosku o ustalenie, że nowa opłata jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości sprawia, że jest zobowiązana do wnoszenia opłaty 10 krotnie wyższej niż dotychczas bez możliwości wniesienia sprzeciwu chociaż istnieją przesłanki merytoryczne przemawiające za tym, że wartość gruntu, na podstawie której ustalona została opłata, jest drastycznie zawyżona w odniesieniu do danych rynkowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej. W uzasadnieniu Kolegium powołało się na tę linię orzecznictwa sądów administracyjnych, która przyjmuje, że sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w całości ma charakter sprawy cywilnej, pomimo że stosuje się w postępowaniu przed tym organem cześć przepisów kodeksu administracyjnego. Tym samym wniesienie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości winno skutkować jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej (art. 58 § 1 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wypadek, gdyby sąd nie uznał powyższej argumentacji Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. SKO podkreśliło niewykazanie przez skarżącą przesłanki braku winy w uchybieniu terminowi do złożenia wniosku, wskazując, ze dla wykazania tej przesłanki skarżąca winna wykazać, ze zaistniała przeszkoda, której nie mogła usunąć, nawet przy dołożeniu największego wysiłku. Nieodebranie korespondencji z powodu wyjazdu urlopowego nie stanowi takiej usprawiedliwionej przyczyny. Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia 5 maja 2014 roku podtrzymał zarzuty skargi. Odpierając zarzut organu o niedopuszczalności skargi powołał się na przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.. Argumentował, że sprawa z wniosku o przywrócenie terminu ma niewątpliwie charakter spawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. Przytoczył szeroką argumentację uzasadniającą w jego ocenie wniosek o braku winy w uchybieniu terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozwinięciem tej ogólnej normy ustrojowej jest przepis art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). Stanowi on, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§1). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. (art. 3 § 2 P.p.s.a.). Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.) Powyżej wskazana regulacja, stanowiąc określenie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych łączy się z przepisami art. 175 ust 1 i art. 177 Konstytucji R.P. Pierwsza z owych norm stanowi, iż wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe, druga zaś wskazuje, iż sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Analiza owych regulacji nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ustawodawca ustanowił generalne domniemanie właściwości sądownictwa powszechnego w rozstrzyganiu wszelkich spraw z zakresu wymiaru sprawiedliwości. Wyjątkiem przełamującym ową regułę są sprawy, które ustawowo zastrzeżone zostały do właściwości innych sądów, w tym sądownictwa administracyjnego. Powyższe ogólne podstawy działania sądownictwa administracyjnego są istotne przy wykładni szczegółowych uregulowań, które stały się podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Otóż przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest rozstrzygniecie incydentalne, wydane w toku aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej. Instytucja aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste uregulowana została w przepisach art. 77-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Istota powyższych regulacji sprowadza się do tego, iż należna właścicielowi gruntu, a ustalona w określonym akcie opłata za użytkowanie wieczyste może zostać przez niego zmieniona wskutek dokonania stosownego wypowiedzenia złożonego użytkownikowi wieczystemu (wypowiedzenie zmieniające). Wobec otrzymanego wypowiedzenia użytkownik może zachować się dwojako, albo wypowiedzenie to zaakceptować i pozwolić na upływ terminu, z którego końcem dokonane wypowiedzenie zacznie wzajemnie kształtować prawa i obowiązki stron użytkowania wieczystego, albo też odmówić przyjęcia oferty nowej wysokości opłaty poprzez złożenie wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty nie jest uzasadniona, bądź jest uzasadniona w innej wysokości. Złożenie powyższego wniosku jest impulsem do wszczęcia postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym, którego przedmiotem jest ustalenia owej opłaty. Kolegium winno dążyć w owym postępowaniu do ugodowego zakończenia sporu, a gdy do ugody nie dojdzie wydać jedno z dwóch orzeczeń: o oddaleniu wniosku bądź o ustaleniu nowej opłaty. Od orzeczenia kolegium każdemu z uczestników postępowania przysługuje prawo wniesienia, w zakreślonym przez prawo terminie, sprzeciwu do sądu powszechnego. Istotnym elementem postępowania toczonego przed kolegium jest to, iż stosuje się do niego odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, jednak z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Ów brak możliwości stosowania środków zaskarżenia znanych k.p.a. jest bardzo symptomatyczny i bynajmniej nie świadczy o szczególnej trwałości orzeczeń tegoż organu. Charakterystyczne bowiem dla tegoż postępowania jest to, iż wniesienie sprzeciwu powoduje, że orzeczenie kolegium traci moc, a sprawę wywołaną sporem o aktualizację przedmiotowej opłaty rozpoznaje w całości sąd powszechny. Nie ulega wątpliwości, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego. Cywilnoprawny charakter mają również spory o aktualizację opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej (vide: uchwała S.N. z dnia 21 kwietnia 1994 r., w sprawie sygn. akt III CZP 36/94 (OSNCP 1994, nr 11, poz. 209). O ile jednak nie wzbudza wątpliwości kompetencja sądu powszechnego do rozstrzygania spraw wynikających ze zgłoszenia sprzeciwu od orzeczeń kolegium o oddaleniu wniosku bądź o ustaleniu nowej opłaty, o tyle istnieje rozbieżność stanowisk co do tego, czy sąd administracyjny jest właściwy do załatwiania spraw wywołanych skargami na postanowienie kolegium rozstrzygające zagadnienie formalne (rozstrzygnięcie incydentalne). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę opowiada się za tą linią orzecznictwa, która nie znajduje podstaw do przyznania sądowi administracyjnemu kompetencji do rozstrzygania spraw wywołanych aktualizacją opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w jakimkolwiek zakresie. (vide chociażby: postanowienie WSA w Ł. z dnia 15 marca 2012r. w sprawie II SA/Łd 112/12 i powołane tam orzeczenia, w tym wyrok NSA z dnia 3 października 1997 r., w sprawie sygn. akt I SA 1333/97, OSP 1998/3/57, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 1998 r., w sprawie sygn. akt I SA 1712/97, Lex nr 44538; wyrok NSA z dnia 12 maja 2006 r. w sprawie I OSK 843/05, Lex nr 23655;). Istota powyższego zapatrywania jest konsekwencją przyznania sprawom dotyczącym aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego charakteru spraw cywilnych. Wynika to z analizy norm prawnych, regulujących użytkowanie wieczyste jako umowę, a więc stosunek cywilnoprawny łączący równorzędne wobec siebie strony. Charakteru cywilnoprawnego nie zmienia również odpowiednie stosowanie przez kolegium określonych przepisów k.p.a. Fakt ten nie oznacza, iż sprawa aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną. Nadal pozostaje sprawą cywilną, dla załatwienia której ustawodawca jedynie wprowadził dodatkowy etap poprzedzający postępowanie przed sądem powszechnym. Dla możliwości procedowania na tym etapie ustawodawca wskazał konkretne regulacje zawarte w k.p.a., przy czym zastrzegł wyłącznie odpowiednie stosowane tych uregulowań. Jeśli zaś tak, to należy dojść do wniosku, iż wobec braku szczególnych uregulowań prawnych, nie istnieje w ramach takiej sprawy przestrzeń prawna dla stosowania rozstrzygnięć właściwych administracyjnoprawnym formom działania. Dotyczy to zarówno form odnoszących się do rozstrzygnięć o istocie sprawy, jak i poszczególnych kwestii pojawiających się w toku postępowania. Potencjalnie nadające się do zastosowania przepisy postępowania co do zasady nie mogą samodzielnie determinować charakteru sprawy. Czynią to normy prawa materialnego określające poszczególne rodzaje stosunków, wobec których normy procesowe mają charakter wtórny, służący realizacji określonych rodzajów stosunków. Tym samym, jeśli przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. wskazuje na odpowiednie stosowanie niektórych instytucji prawnych uregulowanych w k.p.a., to mając na uwadze cywilny charakter sprawy, należy przyjąć, że wydawane w tym trybie orzeczenia nie są orzeczeniami podejmowanymi w postępowaniu administracyjnym, o których stanowi przepis art. 3 P.p.s.a., przytoczony we wstępnej części rozważań. Przepis ten zaś przewiduje kognicję sądu administracyjnego w sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Jak zostało to już powyżej wskazane, postanowienie kolegium wydane dla załatwienia incydentalnej kwestii w toku rozpoznawania przedmiotowej sprawy nie jest postanowieniem wydawanym w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 1 k.p.a., bowiem aktualizacja opłaty za użytkowanie wieczyste nie jest sprawą załatwianą w postępowaniu administracyjnym. Co więcej, takie postanowienie nie kończy postępowania, nie rozstrzyga również sprawy co do istoty, a wskazywany już przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. uniemożliwia jego zaskarżenie zażaleniem. Nie sposób więc w owej regulacji upatrywać podstawy prawnej do zaskarżenia przed sąd administracyjny przedmiotowego postanowienia. Tak więc generalne domniemanie właściwości sądownictwa powszechnego w rozstrzyganiu wszelkich spraw z zakresu wymiaru sprawiedliwości, w tym w szczególności spraw cywilnych, w rozumieniu art. 1 k.p.a., przy jednoczesnym braku uregulowań prawnych wyraźnie przekazujących do właściwości sądownictwa administracyjnego kompetencje do kontrolowania poszczególnych rozstrzygnięć incydentalnych nakazuje uznać, iż sprawa wywołana skargą na zaskarżone postanowienie nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Nie sposób jednak nie zauważyć, że wydane postanowienie SKO skutecznie tamuje skarżącej możliwość przekazania sprawy na drogę postępowania przed sądem powszechnym. To postępowanie bowiem wszczyna się sprzeciwem od merytorycznego orzeczenia kolegium, od wydania którego to orzeczenia kolegium się skutecznie uchyliło zaskarżonym postanowieniem. W rozwiązaniu tej sytuacji pomocna okazuje się uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2013 roku, sygn. akt I OPS 12/13, w której NSA orzekł, iż w sprawie wniosku o ustalenie, ze aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 45 ust.1 i art. 184 Konstytucji. W uzasadnieniu uchwały NSA podkreślił cywilnoprawny charakter postępowania w sprawie aktualizacji rocznej opłaty z tytułu użytkowania nieruchomości. Sprawa aktualizacyjna zawisła w ten sposób przed kolegium nadal pozostaje w swej istocie materialnoprawną sprawą o świadczenie pieniężne o charakterze cywilnoprawnym, która jest objęta właściwością sądu powszechnego. Tym samym w ocenie NSA nie ma jakichkolwiek podstaw, by orzeczenie kolegium uznać za decyzję administracyjną. W uzasadnieniu uchwały wskazano również, że w sytuacji, gdy po złożeniu przez użytkownika wieczystego wniosku w sprawie rocznej opłaty aktualizacyjnej organ uchyla się od wydania orzeczenia, o którym stanowi art. 79 u.g.n. albo wydaje takie rozstrzygnięcia, które zamykają użytkownikowi drogę do złożenia sprzeciwu niemożliwe jest przejęcie sprawy przez sąd powszechny i poddanie jakiejkolwiek kontroli sądowej działania organu administracji, a właściwie braku działania. Sąd powszechny nie dysponuje żadnym instrumentem prawnym do zwalczania bezczynności czy przewlekłości postępowania przed kolegium. Bezczynność samorządowych kolegiów odwoławczych w sposób oczywisty ogranicza stronie możliwość realizacji zagwarantowanego w art. 45 ust.1 Konstytucji RP prawa do sądu, a odmowa udzielenia ochrony sądowej w postaci skargi na bezczynność wnoszonej do sądu administracyjnego z powołaniem się na zamknięty katalog spraw przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 pp.s.a. – prawo to faktycznie by wykluczała. Prawo do skargi na bezczynność organu w takiej sytuacji wywiedziono z norm art. 45 i art. 184 Konstytucji. Jednocześnie z uzasadnienia uchwały NSA wyraźnie wynika, że tylko w takim zakresie sprawy o aktualizację opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego podlegają kognicji sądu administracyjnego. NSA stwierdza również, że z bezczynnością samorządowego kolegium odwoławczego w tego typu sprawach mamy do czynienia nie tylko w sytuacji niedziałania organu. Bezczynnością w ocenie NSA jest również wydanie takiego rozstrzygnięcia, które skutecznie tamuje stronie drogę do skierowania wniosku na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Reasumując – postępowanie w sprawie wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo uzasadniona w innej wysokości nie jest postępowaniem administracyjnym, podlegającym kognicji sądu administracyjnego. Natomiast zarówno w sytuacji, gdy samorządowe kolegium odwoławcze uchyla się od wydania orzeczenia w trybie art. 79 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i wówczas, gdy wydaje rozstrzygnięcie, które uniemożliwia stronie wniesienie sprzeciwu, użytkownik może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania. Tylko w ten sposób użytkownik wieczysty uzyska skuteczny instrument do dochodzenia przysługującego mu roszczenia i rozpoznania przez sąd powszechny zasadności zmiany wysokości opłaty. Niewątpliwe zaskarżone postanowienie SKO w Ł. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku stanowi takie właśnie rozstrzygnięcie, będące przeszkodą wszczęcia postępowania przed sądem powszechnym w niniejszej sprawie o ustalenie zasadności zmiany opłaty rocznej z tytułu użytkownika wieczystego. Jednocześnie, jak wyżej wywiedziono, nie jest to postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, co czyni zasadnym zarzut niedopuszczalności skargi. Z uwagi na powyższe sąd postanowił odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.. O kosztach orzeczono z mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. b.c.