II SA/Łd 262/13

Dnia 23 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A. S. i P. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących A. S. i P. S. solidarnie kwotę 11.817 (jedenaście tysięcy osiemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta Ł., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, na mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi powiatowej, działki ewidencyjne: nr 74/4, nr 75/8, położone w obrębie [...], stanowiące część nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr LD1 M/00162092/8, znalazły się w granicach lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na budowie odcinka drogi powiatowej ul. A w Ł. na odcinku od zakończenia istniejącego fragmentu al. B do rejonu skrzyżowania z ul. C i stały się z mocy prawa własnością Ł. – miasta na prawach powiatu. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2008 roku Nr 193, poz. 1194 ze zm.), Starosta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za działki: nr 74/4 o pow. 0,0478 ha, nr 75/8 o pow. 0,6101 ha, przyznaniu na rzecz A. S. i P. S. odszkodowania za części ww. działek nr 74/4 i nr 75/8 oznaczone na mapie nr 4/5920 jako działki: nr 74/7 o pow. 0,0381 ha, nr 75/11 o pow. 0,5973 ha i zobowiązał Ł. – miasto na prawach powiatu do zapłaty odszkodowania na rzecz wskazanych osób oraz zobowiązał Ł. – miasto na prawach powiatu do wpłaty do depozytu odszkodowania za pozostałe części działek nr 74/4 i nr 75/8 oznaczone na mapie nr 4/5920 odpowiednio jako działki: nr 74/6 o pow. 0,0097 ha, nr 75/9 o pow. 0,0128 ha. W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydent Miasta Ł. wniósł o jej uchylenie zarzucając wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o mapę sytuacyjną do celów prawnych nr 4/5920, która nie może być dowodem w sprawie, gdyż zgodnie z klauzulą na niej zawartą, obowiązuje łącznie z decyzją Wojewody [...], która do dnia złożenia odwołania nie została wydana. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że wnioskiem z dnia 5 czerwca 2009 roku Prezydent Miasta Ł. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), nabycia przez Miasto Ł. z mocy prawa własności części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. D, oznaczonej jako działki: nr 74/6 o pow. 97 m2, nr 75/9 o pow. 128 m2, ujawnione na mapie sytuacyjnej do celów prawnych nr 4/5920. W dniu 31 grudnia 1998 roku działki te bowiem znajdowały się we władaniu Gminy Miasta Ł. i stanowiły element pasa drogowego zajętego pod drogę publiczną. Zgodnie z załączoną do wniosku mapą sytuacyjną do celów prawnych (nr ewidencyjny mapy 4/5920), działki: nr 74/6 i 75/9, stanowią odpowiednio części działek: nr 74/4, nr 75/8. Stosownie do regulacji zawartej w art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak wskazał organ odwoławczy, postępowanie z wniosku strony odwołującej się o wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające, prowadzone przed Wojewodę [...] pozostaje w toku, co oznacza, ze nie zapadła jeszcze ostateczna decyzja deklaratoryjna, mogąca potwierdzić stan prawny części działek. W zaistniałych okolicznościach organ uznał, że istnieje zależność pomiędzy postępowaniem w sprawie odszkodowania, a postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające. Istotą bowiem przejęcia nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku był stan zaistniały z mocy prawa. Własność nieruchomości wydzielonej liniami rozgraniczającymi mogła przejść tylko wówczas, gdy nieruchomość nie została uprzednio nabyta przez zarządcę drogi. Ewentualne orzeczenie o nabyciu spornej części działki przez inwestora z dniem 1 stycznia 1999 roku z mocy prawa będzie oznaczało, że w dniu kiedy decyzja o lokalizacji drogi stała się ostateczna sporna działka stanowiła już własność podmiotu publicznoprawnego. Tym samym nieruchomość nie mogła być ponownie nabyta przez ten podmiot na mocy decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. W sytuacji więc, gdy stan prawny jest niewyjaśniony nie jest możliwe wydanie decyzji o odszkodowaniu w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku. Jednocześnie, gdy do nieruchomości znajduje zastosowanie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające, to również odszkodowanie ustalane jest w trybie tego przepisu. W takim przypadku nie ma podstaw prawnych do alternatywnego prowadzenia postępowania odszkodowawczego w innym trybie. W ocenie Wojewody przedstawione argumenty potwierdzają, że istnieje związek przyczynowo – skutkowy między dwoma opisanymi postępowaniami. Związek ten istnieje jednakże jedynie wobec części działek nr 74/4 i nr 75/8, oznaczonych na mapie nr 4/5920 odpowiednio jako działki nr 74/6 i nr 75/9. Jeżeli natomiast występuje związek przyczynowo – skutkowy, organ administracji zobligowany był zawiesić postępowanie administracyjne. Ustosunkowując się do zarzutów strony odwołującej się organ za chybiony uznał zarzut dotyczący posłużenia się nieprawidłową mapą. Rzeczona mapa została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu 5 czerwca 2009 roku, co potwierdził Prezydent Miasta Ł. – Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, a zatem faktycznie dokument taki istnieje. Odmiennym zagadnieniem będzie natomiast podział dokonany w oparciu o ten dokument, czego dotyczy klauzula "łącznie z decyzją wojewody", jednakże w przedmiotowym postępowaniu organy nie odnoszą się do zagadnienia podziału przedmiotowej nieruchomości, a mapa jako dokument geodezyjny wpisany do ewidencji posłużyła jedynie w celu określenia konkretnego gruntu opisanego poprzez nadany numer działki i wskazaną powierzchnię. W skardze na powyższą decyzję A. S. i P. S. wnieśli o jej uchylenie wskazując na naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że istnieje związek przyczynowo – skutkowy między postępowaniem administracyjnym w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu wydania decyzji o lokalizacji drogi, a postępowaniem prowadzonym w trybie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające. Jak wskazali skarżący, spór dotyczy dwóch działek o łącznej powierzchni 225 m2, do których skarżący nie roszczą pretensji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" p.p.s.a.). Na wstępie przypomnieć należy, iż Prezydent Miasta Ł. w dniu [...] wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi powiatowej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna, część nieruchomości położonych w liniach rozgraniczających teren inwestycji polegającej na budowie odcinka drogi powiatowej, stała się z mocy prawa własnością miasta. W tej sytuacji, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa, własności części nieruchomości i zobowiązał miasto do wypłaty tegoż odszkodowania na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości, który w niniejszej sprawie występują jako skarżący. W toku postępowania, zawiadomieniem z dnia 13 lipca 2009 roku Prezydent Miasta Ł. powiadomił strony, iż zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto Ł. z dniem 1 stycznia 1999 roku prawa własności części działek objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi. Jako podstawę prawną zawiadomienia organ wskazał przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta Ł., organ drugiej instancji, uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wojewody wnieśli dotychczasowy właściciele nieruchomości. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów kasacyjnych należy wskazać, że zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy wydanie przez Wojewodę ostatecznej decyzji w trybie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowi prejudykat (zagadnienie wstępne) w stosunku do wyniku postępowania prowadzonego przez Starostę [...] w sprawie ustalenia i wypłaty skarżącym odszkodowania za przejęcie na własność miasta nieruchomości. Odpowiadając na tak postawione pytanie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, że pomiędzy wspomnianą deklaratoryjną decyzją Wojewody, stwierdzającą nabycie prawa własności z mocy samego prawa (ex lege), a decyzją Starosty [...] wydaną w trybie art. 12 ust. 4a i 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie zachodzi tego rodzaju relacja prawno – procesowa, która skutkowałaby koniecznością zastosowania przez Starostę przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc zawieszeniem postępowania w sytuacji, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sąd wskazuje, że organ przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 roku, sygn. akt II OSK 1698/07, Lex nr 489631, zob. też A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz, Lex/el. 2011 rok). W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi bezpośrednia relacja między wspomnianą decyzją Starosty w sprawie odszkodowania dla skarżących, a decyzją Wojewody stwierdzająca z mocy samego prawa nabycie prawa własności w trybie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wyjaśnić bowiem wypada, że zgodnie z treścią art. 12 ust. 4a i 4 b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za przejęcie nieruchomości wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z kolei, na podstawie art. 12 ust. 5 cytowanej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio – z pewnymi wyjątkami – przepisy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu Administracyjnego, w tej sytuacji znajduje zastosowanie art. 133 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 ze zm.) zgodnie z którym, odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody lub gdy odszkodowanie za wywłaszczenie dotyczy nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Zagadnienie to można odnaleźć w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku NSA z dnia 17 listopada 2010 roku, sygn. akt I OSK 86/10 (publ. Lex nr 745349) przyjęto, że gdyby odszkodowanie za wywłaszczenie dotyczyło nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, to zgodnie z dyspozycją art. 133 ustawy o gospodarce nieruchomościami należałoby wpłacić je do depozytu sądowego. Przepis ten ma zastosowanie z mocy art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zakresie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania. Ustawodawca zatem unormował sytuację, gdy nieuregulowany stan prawny uniemożliwia wypłatę odszkodowania. W takim przypadku nie ma zatem konieczności stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o zawieszeniu postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielając w pełni powyższy pogląd wskazuje dodatkowo, że spór dotyczący stanu prawnego nieruchomości należącej do skarżących odnosi się jedynie do części działki wynoszącej niespełna 225 m2, podczas gdy całość działki stanowiącej jej własność wynosi ponad 6.600 m2. Na tę okoliczność zwracali uwagę autorzy skargi. W tym świetle Sąd wskazuje, że brak było w niniejszej sprawie usprawiedliwionych podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa własności części nieruchomości – na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zobowiązany organ może bowiem wypłacić na rzecz skarżących odszkodowanie z tytułu przejęcia działki o uregulowanym stanie prawnym, zaś odszkodowanie za pozostałą część wpłacić do depozytu sądowego, do czasu rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej spornej części nieruchomości. Należy dodać, że taki sposób załatwienia sprawy realizowałby konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności, o której mowa w art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Zgodnie z tą zasadą Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Wywłaszczenie zaś jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W ocenie Sądu Administracyjnego nie bez znaczenia jest również czas w jakim następuje wypłata odszkodowania za przejętą nieruchomość. Reasumując Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 210 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. a.tp.