II SA/Łd 263/10

Dnia 16 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 roku sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. zawiesił postępowanie w sprawie wniosku A.K. z dnia 20 listopada 2009 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko M.K., a także dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na dziecko M.K. do czasu dostarczenia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na dziecko M.K. W piśmie z dnia 8 grudnia 2009 r. (złożonym osobiście w siedzibie organu w dniu 9 grudnia 2009 r.), zatytułowanym "odwołanie", A.K. wniosła o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011 na córkę M.K., podnosząc zarzut, iż wspomniane świadczenia nie są uzależnione od otrzymania przez dziecko orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Zdaniem strony córka M. kontynuuje naukę na Uniwersytecie [...], który niewątpliwie jest szkołą wyższą i z tego tytułu należy się jej dodatek do zasiłku rodzinnego. Ponadto strona zażądała przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na trzecie dziecko M.K. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W jego uzasadnieniu Kolegium wskazało, że postanowienie organu I instancji zostało doręczone stronie w dniu 25 listopada 2009 r., czego dowodem jest podpis strony na zwrotnym potwierdzeniu odbioru postanowienia. W tej sytuacji termin do złożenia zażalenia liczony od dnia 26 listopada 2009 r. upłynął w dniu 2 grudnia 2009 r. A.K. zaskarżyła postanowienie organu I instancji zażaleniem, które złożyła osobiście w siedzibie organu II instancji w dniu 9 grudnia 2009 r., a zatem ze znacznym uchybieniem terminu, co obligowało organ do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 134 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.K. wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji, argumentując, że wszystkie wydawane do tej pory decyzje miały zakreślony 14-dniowy termin do wniesienia odwołania i strona nie wiedziała, że zażalenie na postanowienie powinna wnieść w terminie 7 dni. Nadto podkreśliła, iż rozstrzygniecie organu I instancji odebrał niepełnosprawny syn, który był wówczas pod opieką babci i dopiero po tygodniu przekazał jej przesyłkę. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. stawiła się skarżąca, która poparła skargę i oświadczyła, że na okazanym jej dowodzie doręczenia decyzji i postanowienia z dnia [...] r. widnieje podpis jej syna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdził, że zostało ono wydane z istotnymi błędami proceduralnymi, które musiały skutkować wyeliminowaniem wydanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest bowiem odpowiedź na pytanie, czy organ orzekający zasadnie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, przyjmując, że postanowienie Prezydenta Miasta Ł. doręczono A.K. skutecznie w dniu 25 listopada 2009 r., wobec czego złożenie przez skarżącą zażalenia w dniu 9 grudnia 2009 r. nastąpiło z uchybieniem ustawowego terminu, który biegł od dnia 26 listopada 2009 r. do dnia 2 grudnia 2009 r. W przekonaniu Sądu stanowisko Kolegium w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 141 § 1 i 2 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej w skrócie "k.p.a.", na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. W sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wobec przytoczonych wyżej norm prawnych, których wykładnia gramatyczna nie nasuwa większych wątpliwości zasadny jest - w ocenie Sądu - wniosek, że siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji liczony jest od dnia skutecznego doręczenia tego rozstrzygnięcia stronie, przy czym chodzi tu o doręczenie, odpowiadające regułom określonym w przepisach k.p.a. Mianowicie - w rozumieniu art. 39 k.p.a. - organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Zasadą jest, że pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi (art. 40 § 1 k.p.a.). Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 40 § 2 k.p.a.). Pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.), jednakże w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 k.p.a.). W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania (art. 43 k.p.a.). Odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia (art. 46 § 1 k.p.a.). Jeśli więc pomimo doręczenia rozstrzygnięcia, zażalenie zostanie wniesione po upływie ustawowego terminu, o którym stanowi art. 141 § 2 k.p.a., wówczas organ administracyjny II instancji ma obowiązek stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W przekonaniu Sądu o skuteczności doręczenia przesyłki adresatowi decyduje prawidłowo wypełniony przez doręczyciela dokument potwierdzenia odbioru przesyłki, z którego powinno wynikać w sposób nie budzący wątpliwości komu i kiedy przesyłka została doręczona. Nadto odbierający pismo winien stwierdzić tę okoliczność własnoręcznym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. W sytuacji jednak, gdy pismo odbiera nie adresat, lecz jego domownik, tak jak stanowi o tym art. 43 k.p.a., konieczne jest, aby była to osoba dorosła, która podjęła się oddania pisma adresatowi. Co istotne, Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "dorosły", niemniej jednak w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie "dorosły" w rozumieniu art. 43 k.p.a. jest tożsame z pojęciem "pełnoletni", użytym w art. 10 § 1 kodeksu cywilnego (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt II SA 447/99 - Lex nr 46791, wyrok NSA w Gdańsku z dnia 15 lipca 1998 r. sygn. akt I SA/Gd 1332/98 – Lex nr 37581, wyrok NSA w Lublinie z dnia 18 grudnia 1998 r. sygn. akt I SA/Lu 1405/97 –Lex nr 37658, postanowienie NSA w Poznaniu z dnia 3 grudnia 1993 r. sygn. akt SA/Po 1931/93 - ONSA 1995/2/53). Sąd, przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdził, że dowód doręczenia postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nie pozwala kategorycznie stwierdzić, komu sporne rozstrzygnięcie zostało doręczone. Przede wszystkim zaś brak jest podstaw do przyjęcia, że zostało ono doręczone adresatce – A.K. Jak wynika z akt sprawy rzeczone postanowienie wraz z decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., przyznającą skarżącej świadczenia rodzinne, zostało doręczone jedną przesyłka przez pracownika organu I instancji. Na zwrotnym pokwitowaniu odbioru widnieje data - 25.11.09 r. i odręczny podpis "K.". Brak jest natomiast jakiejkolwiek adnotacji, czy przesyłkę faktycznie doręczono adresatce, czy też może, jak twierdzi skarżąca, jej niepełnosprawnemu synowi, który znajdował się wówczas pod opieką babci i dopiero po upływie tygodnia przekazał jej przesyłkę. Skarżąca, co potwierdza załączona dokumentacja, ma dwóch synów M. i M., którzy w dacie orzekania przez Kolegium mieli odpowiednio 7 lat oraz 17 lat, a więc żaden z nich nie był dorosłym (pełnoletnim) domownikiem uprawnionym do pokwitowania odbioru przesyłki. Co istotne, w trakcie rozprawy przed tutejszym Sądem strona, po okazaniu jej dowodu doręczenia przesyłki, zaprzeczyła jakoby na zwrotnym potwierdzeniu odbioru postanowienia widniał jej podpis. W wyroku z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Go 736/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (Lex nr 531570) wskazał, że fakt pokwitowania odbioru przesyłki zawierającej decyzję starosty przez córkę skarżącego, przy braku adnotacji doręczającego przesyłkę potwierdzającej, iż odbierająca pismo córka jest domownikiem skarżącego, nie uprawniał organu odwoławczego do przyjęcia skuteczności doręczenia zastępczego. Domniemanie doręczenia pisma adresatowi powstaje bowiem tylko wówczas, gdy jest pewne, że pismo zostało wręczone jednej z osób wymienionych w przepisie art. 43 k.p.a. (pkt 1). Rolą organów administracji publicznej jest również wyegzekwowanie, by przesyłki doręczone adresatom za zwrotnym poświadczeniem odbioru na odwrocie dowodu doręczenia były szczegółowo i prawidłowo wypełniane. Z dokumentu tego musi jednoznacznie wynikać, w jaki sposób przesyłka została doręczona. W przeciwnym razie doręczenie nie może zostać uznane za skuteczne (pkt 2). W przypadku wadliwie i niejednoznacznie wypełnionego potwierdzenia odbioru, to organy administracji publicznej muszą wykazać, że doręczenie zastępcze zostało skutecznie dokonane (pkt 3). Reasumując, w rozpoznawanej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że Kolegium nie miało wystarczających podstaw do przyjęcia, iż postanowienie organu I instancji zostało doręczone skarżącej w dniu 25 listopada 2009 r., a w rezultacie, że wniesienie zażalenia w dniu 9 grudnia 2009 r. nastąpiło z uchybieniem ustawowego terminu. Co istotne, organ administracyjny nie podjął żadnych czynności, których celem byłoby wyjaśnienie zgodnie z regułami przewidzianymi w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. kwestii doręczenia spornego postanowienia, a przede wszystkim ustalenia, czy zostało ono doręczone adresatce. Powyższe uchybienia prowadzą w tej sytuacji do wniosku, że wydanie przez organ postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia było co najmniej przedwczesne, a co za tym idzie wadliwe. Podnieść w tym miejscu trzeba, że Kolegium mogłoby wydać takie rozstrzygnięcie tylko wówczas, gdyby miało pewność, że postanowienie organu I instancji zostało skutecznie doręczone stronie w dniu 25 listopada 2009 r. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium zobligowane będzie uwzględnić poczynione wyżej uwagami, tak aby w rezultacie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku mając na względzie regulację art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. B.C.