II SA/Łd 263/25

Dnia 28 sierpnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 25 lutego 2025 roku nr SKO.4114.24.2025 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego z dnia 30 stycznia 2025 roku, nr 5101/1687/2025. dc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z 25 lutego 2025 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego z 30 stycznia 2025r., orzekającą o odmowie przyznania R.W. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu powyżej decyzji, Kolegium wyjaśniło, że 7 stycznia 2025 r. R.W. wniósł o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, załączając do wniosku orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z [...] lipca 2023 r. zaliczające wnioskodawcę do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, przy czym ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 5 maja 2021 r. natomiast nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje wraz z książeczką chorego na cukrzycę z 17 czerwca 1991 r. Odwoławczy podkreślił, że ustalanie i ocena stopnia niepełnosprawności dla potrzeb przyznania zasiłku pielęgnacyjnego następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a organ nie może podjąć czynności procesowych w celu samodzielnego ustalenia ani stopnia niepełnosprawności, ani też daty, od której niepełnosprawność istnieje. W konsekwencji fakt, że strona choruje na cukrzycę od dzieciństwa nie jest tożsame z orzeczeniem o niepełnosprawności. W ocenie Kolegium zebrany materiał dowodowy nie pozwala na konstatację, iż niepełnosprawność strony powstała przed jego 21 rokiem życia, a tym samym przedłożone orzeczenie o niepełnosprawności nie potwierdza spełnieniu dyspozycji z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r., poz.323 ze zm. – u.ś.r.). Brak jest zatem podstaw do przyznania przedmiotowego świadczenia skoro z orzeczenia nie wynika, iż niepełnosprawność wnioskodawcy powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. W skardze R.W. zakwestionował prawidłowość powyższej decyzji, wskazując, że w jego ocenie na podstawie przedłożonej dokumentacji można stwierdzić, że niepełnosprawność, zgodnie z zapisami w książeczce chorego na cukrzycę, powstała przed ukończeniem 21 roku życia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - p.p.s.a.), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Podstawę prawnomaterialną w sprawie niniejszej stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r., poz.323 ze zm. W myśl art. 16 ust. 2 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Zasiłek przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 u.ś.r.). Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia (art. 16 ust. 3 u.ś.r.). Z brzmienia ww. regulacji wynika, że warunkiem przyznania zasiłku pielęgnacyjnego jest przedstawienia przez wnioskodawcę orzeczenia o niepełnosprawności/o stopniu niepełnosprawności. Jak wynika przy tym z treści art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., powyższe dokumenty nie są wymagane przez ustawodawcę jedynie w przypadku ubiegania się o zasiłek pielęgnacyjny przez osobę, która ukończyła 75 lat. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie jest kwestionowane, że skarżący nie zalicza się do żadnej z grup uprawionych do świadczenia, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1 - 3 u.ś.r. Bezsporne jest także, że skarżący legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z 13 lipca 2023 r., przy czym ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 5 maja 2021 r. natomiast nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. W ocenie sądu, organy dokonały błędnej wykładni przepisu art. 16 ust. 3 u.ś.r. Sąd nie podziela stanowiska organów, że skarżący, pomimo legitymowania się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, nie spełnia przesłanki z art. 16 ust. 3 u.ś.r., ze względu na kryterium wiekowe określone w tym przepisie. Sąd, wskazuje na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Posłużenie się przez Trybunał techniką "wyroku zakresowego" lub "wyroku interpretacyjnego" powoduje, że nawet przy stwierdzeniu niekonstytucyjności lub nielegalności przepisu w sensie formalnym pozostaje on w systemie prawa, uchylana jest natomiast zawarta w nim norma prawna w określonym zakresie przedmiotowym lub podmiotowym. Innymi słowy zostaje ustanowiony powszechnie obowiązujący zakaz "odkodowania" i stosowania normy prawnej w sposób sprzeczny z jego wykładnią zaprezentowaną w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W następstwie powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego ugruntowała się linia orzecznicza, którą sąd orzekający w pełni aprobuję, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (por. przykładowo wyrok WSA w Krakowie z 10 stycznia 2019 r.). Wprawdzie przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. odnosi się do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednakże, w ocenie sądu, wywody w nim zawarte pozostają aktualne dla właściwej interpretacji pozostałych przepisów wspomnianej ustawy, w tym dla prawidłowej wykładni art. 16 ust. 3 u.ś.r. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09). W ocenie sądu, w odniesieniu do procesu wykładni przepisu art. 16 ust. 3 u.ś.r prymat należy przyznać wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. Zgodnie z zasadą równości, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu (jaką jest w tej sytuacji wywołana niepełnosprawnością konieczność stałego wsparcia innych osób), mają być traktowane równo, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Uwzględniając powyższe, sąd akceptuje prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), jak i zasadami szczególnej opieki oraz pomocy dla rodziny w trudnej sytuacji materialnej i osób niepełnosprawnych (art. 71 ust. 1 oraz art. 69 Konstytucji RP), jest taka wykładnia art. 16 ust. 3 u.ś.r., która różnicuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W ocenie sądu nie może stanowić przeszkody do przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego okoliczność późniejszego powstania niepełnosprawności niż w wieku do ukończenia 21 roku życia - kryterium wiekowe wynikające z art. 16 ust. 3 u.ś.r. Tylko taki sposób wykładni wyżej wymienionego przepisu umożliwia uniknięcie rezultatów sprzecznych z jego ratio legis, jakim jest konieczność zapewnienia opieki i wsparcia w samodzielnej egzystencji (por. wyroki WSA: w Warszawie z 5 marca 2021 r., I SA/Wa 2419/20; w Olsztynie z 7 września 2023 r., II SA/Ol 375/23 i z 5 listopada 2024 r. II SA/Ol 599/24; w Rzeszowie z 29 maja 2024 r., II SA/Rz 229/24). Nawet jeśli ustawodawca uzależnia zróżnicowanie sytuacji osób, w przypadku których niepełnosprawność powstała w wieku późniejszym niż 21 rok życia to jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji gdy niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł przesłanek, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji osób niepełnosprawnych, polegające na całkowitym wyłączeniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla osób, u których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 21 rok życia. Końcowo wyjaśnić należy, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio (art. 8 Konstytucji RP). Adresatem tej normy są przede wszystkim sądy sprawujące wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji). Stosowanie Konstytucji nie jest więc tylko domeną Trybunału Konstytucyjnego, do prerogatyw którego należy orzekanie w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji). Prawo stosowania norm konstytucyjnych należy również do sądów i to zarówno w przypadku zaistnienia luki w prawie, jak i wówczas, gdy sąd dojdzie do wniosku, że przepis ustawy jest niezgodny z Konstytucją i nie powinien być w sprawie zastosowany (por. R. Hauser i J. Trzciński - Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Lexis Nexis Warszawa 2008, str. 23 i nast. oraz podana tam literatura oraz orzecznictwo). Oczywiście w sytuacji, gdy sąd rozpoznający konkretną sprawę dojdzie do przekonania, że zachodzą wątpliwości, co do konstytucyjności przepisu ustawy regułą winno być przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji, którego orzeczenie stwierdzające taką niezgodność wywoła ten skutek, że przepis ustawy utraci moc. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają bowiem moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji). Zgoła odmienna sytuacja zachodzi wówczas, gdy dla sądu rozpoznającego sprawę brak jest wątpliwości, co do zgodności przepisu ustawy z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty, np. gdy z przepisu (przepisów) Konstytucji można wywieść normę samowykonalną, względnie gdy sposób rozumienia przepisu ustawy wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W takiej sytuacji nie ma potrzeby zadawania pytania prawnego (por. wyrok NSA z 24 października 2000 r., V SA 613/00; wyrok NSA z 24 września 2008 r., I OSK 1369/07). W niniejszej sprawie zastosowanie miał przepis art. 16 ust. 3 u.ś.r., zawierający analogiczną regulację do przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. który wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, w zakresie, w jakim różnicował prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wobec tego, zdaniem sądu stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przedstawione we wskazanym wyroku jest aktualne także w odniesieniu do wykładni przepisu art. 16 ust. 3 u.ś.r. Z przytoczonych wyżej względów uznając, iż organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 16 ust. 3 u.ś.r., sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w zw. w art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygając sprawę ponownie organ zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Weźmie pod uwagę, że prawidłowo interpretowany przepis art. 16 ust. 3 u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącego w ten sposób, że nie pozbawia go prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie da się ustalić czy niepełnosprawność powstała do ukończenia 21 roku życia. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2, w zw. z art. 120 p.p.s.a. dc