II SA/Łd 266/18

Dnia 8 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2018 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łasku na uchwałę Rady Gminy Sędziejowice z dnia 30 czerwca 2006 r. nr XXVII/207/06 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze gminy Sędziejowice stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. a.bł. Prokurator Rejonowy w Łasku wniósł skargę na uchwalę nr XXVII/207/06 Rady Gminy Sędziejowice z dnia 30 czerwca 2006 roku w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków na obszarze gminy Sędziejowice. Autor skargi wskazał na naruszenie: 1. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1875, dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2017 oku, poz. 328 ze zm., dalej jako: "ustawa"), polegające na: - wskazaniu w § 1 pkt 1 Regulaminu konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego tj. Gminnej Jednostki Usług Komunalnych w Sędziejowicach-Kolonii 12 na terenie Gminy Sędziejowice, podczas gdy brak jest w tym zakresie podstawy prawnej; - braku określenia w rozdziale II Regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków i odwołanie się w tym zakresie do treści ustawy i umowy; - nałożeniu w § 25 pkt 2 Regulaminu na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci obowiązku przedłożenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek o przyłączenie oraz mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, podczas gdy brak jest w tym zakresie upoważnienia ustawowego; - niedokładnym powtórzeniu i modyfikacji w § 3 i 6 Regulaminu przepisu art. 6 ust. 1 ustawy, w § 8 pkt 1 Regulaminu przepisu art. 6 ust. 3 ustawy, w § 11 Regulaminu przepisu art. 6 ust. 6 ustawy, w § 16 Regulaminu przepisu art. 27 ustawy, w § 21 Regulaminu przepisu art. 24 ust. 10 ustawy, w § 22 Regulaminu przepisu art. 22 ustawy, w § 26 pkt 5 przepisu art. 15 ustawy; - nałożeniu § 24 pkt 2 Regulaminu na dostawcę obowiązku określenia wzoru wniosku o wydanie technicznych warunków przyłączenia do sieci, podczas gdy brak jest upoważnienia ustawowego w tym zakresie; - uregulowaniu w § 13 i § 18 Regulaminu okresu obowiązywania umowy i jej rozwiązania, a także terminu płatności za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki oraz postępowania z nadpłatą, co przekracza delegację ustawowej zawartą w art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy, który upoważnia organ stanowiący wyłącznie do unormowania szczegółowych warunków i trybu "zawierania" umów z odbiorcami usług, nie zaś kwestii dotyczących okresu obowiązywania umowy i rozwiązania umowy, co stanowi jednocześnie naruszenie zasad swobodnego zawierania umów (art. 353 § 1 k.c.); 2. art. 29a i art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1332 ze zm.) poprzez zawarcie § 26 pkt 4 Regulaminu warunku koniecznego do przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych w postaci uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym; 3. art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez wskazanie w § 43 Regulaminu, iż w sprawach nie objętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa, w szczególności ustawy wraz z przepisami wykonawczymi na podstawie ustawy, co jest sprzeczne z konstytucyjną hierarchią źródeł prawa i wynikającego z niej wymogu zgodności aktów prawnych niższego rzędu z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu Prokurator napisał, że kontestowana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ustawy, który w ust. 1 nakłada na radę obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków gminy. Zakres regulaminu określony został w ustępie 2. Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Z przepisu art. 40 u.s.g. wynika, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wyjść poza granice tego upoważnienia. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż Rada Gminy w sposób nieuprawniony dokonała w § 1 pkt 1 Regulaminu konkretyzacji przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego mającego świadczyć usługi. Tymczasem, brak jest podstawy prawnej, zwłaszcza w treści art. 19 ustawy do wskazania w akcie prawa miejscowego konkretnego przedsiębiorstwa, albowiem akt taki mający charakter generalny i abstrakcyjny może dotyczyć kilku przedsiębiorstw (istniejących, jak i mogących powstać w przyszłości). To z kolei może spowodować nierówne traktowanie odbiorców usług w zależności od tego z usług jakiego przedsiębiorstwa korzystają. Rada Gminy naruszyła również przepis art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, albowiem nie określiła minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. Co prawda, w Regulaminie został wprowadzony rozdział II zatytułowany "Minimalny poziom usług świadczonych przez Jednostkę", jednakże jego treść nie wskazuje, aby organ regulował ww. materię. Co istotne, treść tego rozdziału odsyła w zasadzie do ustawy i umowy, a zatem w sposób nieuprawniony dochodzi do odesłania do innych aktów prawnych. Stw. nieważność Kolejno, w § 25 pkt 2 Regulaminu nałożono na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci przedłożenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek o przyłączenie oraz mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Brak jest przy tym podstaw prawnych do żądania takich dokumentów, w szczególności taki obowiązek nie istnieje również w przepisach Prawa budowlanego. Inwestor zobowiązany jest dołączyć jedynie własne oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. ?????? Nadto, zapis § 26 pkt 4 Regulaminu jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami ustawy, w tym art. 29a i art. 30 Prawa budowlanego. Przepisy te nie przewidują nałożenia na inwestora uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym. tak Także nałożony w § 24 pkt 2 Regulaminu na dostawcę obowiązek ustalenia wzoru wniosku o wydanie technicznych warunków przyłączenia do sieci nie ma żadnych podstaw prawnych. Zdaniem Prokuratora, subdelegacja przez organ samorządu terytorialnego na przedsiębiorstwo kompetencji do określenia wzoru wniosku jest sprzeczne z treścią art. 19 ustawy, a zatem stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. W uchwale zmodyfikowano zapisy ustawy, tj. w § 3 i 6 Regulaminu przepis art. 6 ust. 1, w § 8 Regulaminu przepis art. 6 ust. 3 ustawy, w § 11 Regulaminu przepis art. 6 ust. 6 ustawy, w § 16 Regulaminu przepis art. 27 ustawy, w § 21 Regulaminu przepis art. 24 ust. 10 ustawy, w § 22 Regulaminu przepis art. 22 ustawy, w § 26 pkt 5 przepis art. 15 ustawy. Doszło w ten sposób do naruszenia także przepisu § 143 w zw. z § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (tekst jedn. Dz. U. 2016 roku, poz. 283). Uchwała rady gminy nie może regulować raz jeszcze tego co zostało już wcześniej unormowane i stanowi przepis powszechnie obowiązujący, tym bardziej w sytuacji, gdy doszło do nieuprawnionej modyfikacji zapisów ustawy. Naruszenie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 zasad techniki prawodawczej prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Nadto, unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji. Ponadto, Rada Gminy nie była władna do unormowania kwestii wskazanych w § 13 i 18 Regulaminu w ramach aktu prawa miejscowego, gdyż zamiarem ustawodawcy było pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ustawy. Ustawodawca w art. 6 ust. 3 ustawy określił, jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzenie ścieków, przewidując jednoznacznie pisemną formę takiej czynności prawnej (art. 6 ust. 1 ustawy). Brak jest podstawy prawnej do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii, dotyczącej okresu obowiązywania umowy i jej rozwiązywania, terminu płatności za świadczone usługi czy postępowania w przypadku nadpłaty. Tego rodzaju materia nie podpada pod zakres regulaminu, wynikający z art. 19 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy. Kwestie trwałości umowy powinna rozstrzygać sama umowa, rada gminy nie jest zaś upoważniona do stanowienia w tej materii w ramach regulaminu. Z art. 6 ustawy wynika, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że powyższe winny być uregulowane w umowie, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy, do czego organ nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać. Nadto, Rada Gminy naruszyła prawo poprzez wskazanie w § 43 Regulaminu, iż w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, w szczególności ustawy wraz z przepisami wykonawczymi na podstawie ustawy. Takie odesłanie należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, albowiem uchwała jako akt prawa miejscowego jest aktem niższej rangi w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa i takie działanie może wskazywać na pierwszeństwo stosowania regulaminu przed aktami prawnymi wyższej rangi, jakimi są ustawa oraz akty wykonawcze do ustawy. Akt prawa miejscowego nie może być zatem podstawą do obowiązywania i stosowania aktów normatywnych wyższego rzędu. Podsumowując, skoro nie istnieje ogólna norma kompetencyjna do regulowania opisanych powyżej kwestii w drodze aktu prawa miejscowego, a powołane w uchwale przepisy ustaw nie stanowiły podstawy do nałożenia takiego obowiązku to w tym zakresie powinna zostać stwierdzona nieważność uchwały Rady Gminy w całości. Z uwagi na istotne naruszenia prawa, ich ilość i rozmiar konieczne jest wyeliminowanie całej uchwały z obrotu prawnego. Przykładowo Prokurator wskazał na posługiwanie się w wielu zapisach Regulaminu określeniem "Jednostka", które nie wypełnia dyspozycji art. 19 ust. 2 ustawy. Ustawa bowiem posługuje się sformułowaniem "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne", a uchwała uregulowała działalność tylko jednego, konkretnego przedsiębiorstwa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Sędziejowice uznał zawarte w niej zarzuty za zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Tytułem wstępu wskazać należy, że zgodnie z art. 8 P.p.s.a. Prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że Prokurator nie działa w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym – ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Oznacza to, że decyzja prokuratora o udziale w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy wyłącznie do tego podmiotu. Jej słuszność nie podlega ocenie Sądu, nawet jeśli – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – organ Prokuratury zdecydował się zakwestionować uchwałę po kilkunastu latach od jej podjęcia. Zadaniem Prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym Prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 P.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. Nie ulega wątpliwości, że do skargi Prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2006 roku, sygn. I OSK 978/06, wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Przystępując do merytorycznej części uzasadnienia podkreślić wypada, iż akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Według art. 40 ust. 1 u.s.g. gmina na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Niewątpliwie takie upoważnienie ustawowe zostało zawarte przez ustawodawcę w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków(dalej jako ustawa), który nakłada na gminę obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie danej gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków – stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy – określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Cytowany przepis art. 19 ust.5 ustawy wyznacza zakres regulaminu. Nie ulega wątpliwości, że materia uregulowana w regulaminie nie może wykraczać poza wyżej określony zakres. Przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą zostać objęte unormowaniem uchwały rady. Wskazany w art. 19 ust. 5 ustawy zakres ma charakter wyczerpujący. Rada gminy ma obowiązek zawrzeć postanowienia odnoszące się do wszystkich wskazanych w nim zagadnień i tylko do nich. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać skargę za zasadną. Zasadność zarzutów przyznał również organ Gminy. W szczególności brak było podstaw prawnych do wskazywania w uchwale jednostkowego przedsiębiorstwa wykonującego usługi w zakresie zaopatrzenia w wodę. W Regulaminie nie określono minimalnego poziomu usług, świadczonych przez przedsiębiorstwo wod –kan, co narusza unormowanie art. 19 ust.5 pkt 1 ustawy. Odwołanie się w tym zakresie do uregulowań ustawy i postanowień umowy nie jest wypełnieniem obowiązku , jaki nakłada powołany art. 19 ust.5 pkt 1. Trafny jest zatem zarzut pominięcia regulacji, do których unormowania ustawa obliguje organ uchwałodawczy Trafnie strona skarżąca zarzuca, że Regulamin nakłada na podmioty – dostawców i odbiorców usług w zakresie gospodarki wod –kan – obowiązki nieprzewidziane w delegacji ustawowej. Zarzut ten dotyczy unormowań § 24 pkt 2 Regulminu, obligującego dostawcę do określenia wzoru wniosku o wydanie technicznych warunków przyłączenia, czego art.19 ust.5 pkt 2 ustawy nie przewiduje; § 25 pkt 2, § 26 pkt 4, które to przepisy nakładają na odbiorcę usług obowiązki dotyczące przedłożenia tytułu własności nieruchomości, mapy sytuacyjnej, obowiązku uzgodnienia dokumentacji z przedsiębiorstwem wod – kan, uzgodnienia przewidziane ustawą Niewątpliwie z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy wynika, że regulamin określa szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z obiorcami usług. Jak stanowi art. 6 ust. 1 ustawy, dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa – zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy – zawiera w szczególności postanowienia dotyczące ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia (pkt 1), sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń (pkt 2), praw i obowiązków stron umowy (pkt 3), warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług (pkt 3a), procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych (pkt 4), ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18 (pkt 5) i okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia (pkt 6). Co istotne – zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy – umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W tym kontekście należy stwierdzić, że wszystkie kwestie wymienione w art. 6 ust. 3 ustawy należą tylko i wyłącznie do uregulowań umownych, a nie regulaminowych, przy czym zawartość umowy ustawodawca uregulował w sposób wyczerpujący. Zasadnie Prokurator zatem zarzuca, że nie było podstaw do unormowania ponownie tych zagadnień w § 3, § 6, § 8 § 11 regulaminu gdyż stanowią one powtórzenie unormowania art. 6 ust.1 iust.6, w dodatku częściowo zapisy ustawowe modyfikując, co jest niedopuszczalne. Słusznie zwraca Prokurator uwagę na naruszenie przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę jak i powołanych w skardze przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Niemniej jednak nie stanowi w ocenie sądu naruszenia unormowań ustawowych treść § 13 . W przepisie tym określono możliwość zawarcia umowy na czas nieokreślony lub określony oraz zasady rozwiązywania umów wskazano. Treści zawarte w § 13 nie wykraczają poza upoważnienie wynikające z art. 19 ust.5 ustawy. Kwestie formy zawarcia lub zmiany umowy nie zostały – z mocy art. 6 ust. 3 ustawy – zastrzeżone wyłącznie do materii umowy. Ponadto pod pojęciem "warunki i tryb zawierania umów" należy, w ocenie Sądu, rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę oraz warunków jej rozwiązania i ustania. Brak podstaw, aby pojęcie warunków zawierania umów traktować tak wąsko, jak to wskazuje skarżący i wyłączać z zakresu tej regulacji regulaminowej warunki i tryb rozwiązania i ustania umowy. Taka sytuacja prowadziłaby w ocenie sądu do dysonansu regulacyjnego, gdy warunków zawarcia umowy należałoby poszukiwać w regulaminie, zaś nie określałby on warunków rozwiązania umowy. Z uwagi na powyższe sąd przyjął, że postanowienia regulaminu dotyczące rozwiązywania umów, ujęte w § 13 nie naruszają art. 19 ust.5 ustawy. Przechodząc do kolejnych zarzutów są uznał zasadność zarzutu naruszenia prawa treścią § 16 uchwały, który modyfikuje treści zawarte w art. 27 ustawy. Podobnie § 21 uchwały narusza unormowanie art.24 ust.10. W § 21 uchwały uchwałodawca przewiduje, że taryfy obowiązuje przez 1 rok. Jest to nie tyle powtórzenie unormowania art. 24 ust.10 ustawy (w brzmieniu obowiązujący w dacie uchwalenia Regulaminu), co jego modyfikacja, ustawodawca bowiem wprowadza tez wyjątki od tego okresu obowiązywania. Brak również delegacji ustawowej do uregulowana przyjętego w § 26 ust.5 uchwały, określającego zasady ponoszenia kosztów budowy przyłączy, nadto jest to kwestia w sposób wyczerpujący unormowania w art. 15 ustawy. Narusza prawo uregulowanie zawarte w § 43 uchwały Przewiduje on, ze w prawach nieobjętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, w szczególności ustawy wraz z przepisami wykonawczymi na podstawie ustawy. Trafnie zwraca uwagę Prokurator, że takie unormowanie sugeruje pierwszeństwo uregulowań regulaminu przed aktami prawnymi wyższego rzędu. Tymczasem akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania i stosowania aktów normatywnych wyższego rzędu. Reasumując zarzuty skargi w swej zasadniczej osnowie okazały sę trafne. Zasadnie też Prokurator wskazuje na konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego całego zaskarżonego aktu wobec wagi stwierdzonych naruszeń i ich zakresu, obejmującego kluczowe dla bytu regulaminu zagadnienia. Z uwagi na powyższe sąd stwierdził nieważność całej zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 P.p.s.a. a.tp.