II SA/Łd 268/06

Dnia 5 września 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant A. Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2006 roku sprawy ze skargi A G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] , nr [..] Decyzją [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2003r., Nr 228, poz. 2255 ze zm.), odmówił A. P.-G. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Uzasadniając, organ powołał treść przepisu art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku po wyżej 16 roku i do ukończenia 21 roku życia. Organ wskazał jedynie, iż na podstawie dołączonych przez stronę dokumentów, ustalił, iż wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek wymienionych w powołanym przepisie, tym samym nie spełnia przesłanek do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. W odwołaniu z dnia 31 grudnia 2005r. strona wniosła o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wyjaśniła, iż jej niepełnosprawność powstała, gdy była jeszcze dzieckiem, zaś organ powołuje się na przepisy, które już nie obowiązują, pominął przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Dodatkowo wskazała, iż po śmierci rodziców otrzymywała zasiłek pielęgnacyjny, rentę sierocą. Decyzją (Nr[...]) z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 16 ust. 1 i ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając Kolegium przytoczyło dotychczasowy przebieg postępowania i ponownie powołał treść art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ wyjaśnił również, iż w myśl normy zawartej w §6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wszczyna się na podstawie wniosku o ustalenie prawa do zasiłku, do którego to wniosku należy dołączyć m.in. orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem daty powstania niepełnosprawności. Z kolei zgodnie z §14 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2003r., Nr 139, poz. 1328), jeżeli z przedłożonej dokumentacji medycznej i przebiegu schorzenia osoby zainteresowanej nie da się ustalić daty lub okresu powstania stopnia niepełnosprawności, za datę tę należy przyjąć datę złożenia wniosku do powiatowego zespołu. Ze złożonego przez stronę orzeczenia (nr [...]) z dnia [...] o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wynika, iż ustalony stopień niepełnosprawności datuje się na dzień 26 lipca 2001r., czyli na dzień złożenia wniosku o ustalenie tegoż stopnia niepełnosprawności. Strona nie spełniła przesłanek uprawniających ją do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, bowiem jej niepełnosprawność nie powstała do ukończenia 21 roku życia. Organ podkreślił dodatkowo, iż przepisy regulujące kwestie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego mają charakter norm bezwzględnie obowiązujących i nie można stosować ich dowolnie ani też odmiennie niż wynika to z literalnego brzmienia przepisu. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowią, iż podstawą do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego jest orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem daty jej powstania, i organy administracji orzekające na podstawie tych przepisów są bezwzględnie związane ich treścią. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponownie podniosła argument, iż jej niepełnosprawność powstała w okresie dziecięcym zaś, jeżeli organ I instancji miał jakiekolwiek wątpliwości to miał obowiązek powołać biegłego i skierować stronę na odpowiednie badania. Zarówno organ I jak i II instancji, zdaniem skarżącej, dopuścił się uchybień w tym zakresie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno uchylić niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu I instancji. Ponadto skoro Kolegium wyjaśnia, iż o przedmiotowy zasiłek może wnioskować osoba legitymująca się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, to przecież skarżąca takie orzeczenie posiada. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, iż zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującej regulacji prawnej i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Przepis art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2003r., Nr 228, poz. 2255 ze zm.) przewiduje możliwość przyznania zasiłku pielęgnacyjnego także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Pierwotne oświadczenie skarżącej dotyczące daty powstania niepełnosprawności z dnia 14 listopada 2005 roku wskazywało rok 2000 jako datę jej powstania, a więc z uwagi na datę urodzenia A. G. 1957 rok można było przyjąć, że nastąpiło to po ukończeniu 21 roku życia. Jednak załączone do akt administracyjnych orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 06 grudnia 2001 roku ustalało datę powstania umiarkowanej niepełnosprawności na dzień 26 lipca 2001 roku tylko z uwagi na trudność w ustaleniu początkowej daty, niepełnosprawność ma charakter trwały a przyczyna jej powstała jest samoistna. ( co zostało określone skrótem S/P ). W istocie organ orzekający przyjął datę powstania niepełnosprawności tożsamą z datą złożenia wniosku przez zainteresowaną. W uzasadnieniu do orzeczenia organ orzekający o stopniu niepełnosprawności wskazał jednak na utratę mocy obowiązującej orzeczenia z dnia 08 sierpnia 1999 roku o niepełnosprawności, nie wskazując jednak jakiego stopnia była ta niepełnosprawność. Tym samym nie wyjaśniona zostaje faktyczna data powstania niepełnosprawności o stopniu umiarkowanym, a między sentencją a uzasadnieniem orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności zachodzi oczywista sprzeczność. Tej treści jednak orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności zostało przyjęte przez organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy za materiał wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Organy orzekające posiłkowały się nadto treścią §14 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2003r., Nr 139, poz. 1328) wskazując, że jeżeli z przedłożonej dokumentacji medycznej i przebiegu schorzenia osoby zainteresowanej nie da się ustalić daty lub okresu powstania stopnia niepełnosprawności, za datę tę należy przyjąć datę złożenia wniosku do powiatowego zespołu Treść zacytowanego przepisu rozporządzenia daje organ administracji możliwość ustalania stopnia niepełnosprawności również w oparciu o przebieg stwierdzonego schorzenia. Z załączonego orzeczenia, ani z akt sprawy nie wynika, że organ orzekający miał wiedzę co do charakteru schorzenia, i jaka jednostka chorobowa pozwoliła ustalić umiarkowany stopień niepełnosprawności oraz jak schorzenia się rozwijało. Powyższe nabiera szczególnego znaczenia w kontekście odwołania skarżącej od decyzji pierwszoinstancyjnej, w którym pisze ona o powstaniu niepełnosprawności od urodzenia, a więc na pewno do ukończenia 21 roku. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 września 1990 roku - III ARN 9/90 - oświadczenie składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawione przez nią dokumenty korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu. Organy administracji obowiązane są stosować się do zasad przeprowadzenia dowodów określonych w rozdziale 4 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego (OSNCP z 1991 roku, z.10-12, poz. 127). Nie ma uzasadnionych podstaw, by zasada ta nie była respektowana w postępowaniu w sprawie przyznania świadczeń na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przedstawione wyżej rozważania i przyjęte w nich wnioski powodują, iż w ocenie Sądu zostały naruszone w toku postępowania administracyjnego przepisy prawa materialnego (art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych ), przez niedostatecznie uzasadnioną odmowę przyznania zasiłku pielęgnacyjnego na gruncie ustalonego stanu faktycznego, co miało wpływ na wynik sprawy. W wyniku nie rozważenia całego materiału dowodowego zostały naruszone również zasady postępowania wyrażone art. art. 7 , 8 , 9 , i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nie ustalenie i nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy. Stanowi to takie naruszenie przepisów o postępowaniu, które miało istotny wpływ ma wynik sprawy. Nie do przyjęcia jest również uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej, gdzie organ nie wyjaśnił motywów swego rozstrzygnięcia co do odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego skarżącej i pominął analizę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Uzasadnienie organu odwoławczego przytacza i tłumaczy przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, tym niemniej organ odwoławczy nie zauważa, iż istnieje orzeczenie o niepełnosprawności skarżącej z roku 1999 tym samym pomija w rozważaniach całokształt materiału dowodowego, który winien być brany pod rozwagę przed wydaniem decyzji. Taki sposób uzasadnienia decyzji przeczy zasadom wyrażonym w art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie tego przepisu stanowi takie naruszenie procedury, które również obok powołanych wcześniej naruszeń prawa procesowego i materialnego skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze jak i fakt, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. zostały wydane z naruszeniem przytoczonych wcześniej przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. i art. 135 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Z uwagi natomiast na charakter prawny rozstrzygnięcia (nie ma przymiotu wykonalności), nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 p.p.s.a. Organy administracji rozpoznając ponownie sprawę dokonają wszechstronnych ustaleń faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonają ich szczegółowej analizy na gruncie obowiązującego prawa, przy uwzględnieniu wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu. Wydając ponowne decyzje organy administracji winny ustalić też prawidłowo imię i nazwisko skarżącej, co nie powinno nastręczać żadnych problemów z uwagi na załączoną do akt administracyjnych kserokopię aktu zawarcia małżeństwa potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez pracownika organu. Wydane w sprawie decyzje tak naprawdę z punktu widzenia formalnego odnoszą się też do osoby nieistniejącej, choć tożsamość skarżącej nie budzi wątpliwości co do osoby niezależnie od tego ilu członowe nazwisko organ powołał.