II SA/Łd 272/16

Dnia 28 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi W. G. i W. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego przewodów kominowych oddala skargę. LS Postanowieniem z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 23) – w skrócie: "K.p.a." – oraz art. 3, art. 15, art. 20, art. 32, art. 64a § 1 pkt 1, art. 121 § 2 i 4 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014r., poz. 1619 z późn. zm.) – zwanej dalej: "u.p.e.a." – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], którym organ I instancji nałożył solidarnie na W. G. i W. W. grzywnę w kwocie 10.000,00 zł w celu przymuszenia od wykonania obowiązku, wynikającego z ostatecznej decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego przewodów kominowych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w pierwszej kolejności wskazał, że w zażaleniu na ww. postanowienie organu I instancji W. W. i W. G. zarzucili, że nałożenie grzywny uszczupla w znacznym stopniu zgromadzone już środki przeznaczone na przeprowadzenie wymienionych w decyzji prac budowlanych, a dodatkowo możliwa po uprawomocnieniu skarżonego postanowienia egzekucja administracyjna dodatkowo pogłębi ten stan. Następnie organ II instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał W. G. oraz W. W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego przewodów kominowych: wentylacyjnych i dymowych spalinowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 27 (dz. nr 55, obręb [...]) poprzez wykonanie robót budowlanych zgodnie z będącą załącznikiem do niniejszej decyzji ekspertyzy technicznej w terminie do 31 lipca 2014r. Dalej organ II instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. , na wniosek W. G. zmienił za zgodą stron ostateczną decyzję nr [...] z dnia [...] w ten sposób, że uchylił termin wykonania zobowiązania określony do dnia 31 lipca 2014r. i określił nowy termin wykonania zobowiązania do dnia 30 września 2014r. Natomiast nie uwzględniono kolejnego wniosku z dnia 29 września 2014r. o zmianę terminu wykonania zobowiązania do dnia 31 grudnia 2017r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...] odmówił zmiany własnej, ostatecznej decyzji nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...], nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015r., sygn. akt II SA/Łd 204/15, oddalił skargę W. G. na powyższą decyzję . W związku z powyższym pismem z dnia 23 lutego 2015r. organ I instancji wystosował do zobowiązanych upomnienie wzywające do wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...]. Kontynuując postępowanie organ stopnia podstawowego przeprowadził w dniu 13 listopada 2015r. oględziny na spornej nieruchomości, w trakcie których stwierdzono, iż nakaz z decyzji nr [...] z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nie został wykonany. Robót w ogóle nie rozpoczęto. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wystawił w dniu [...] tytuły wykonawcze (na W. W. - nr [...]; na W. G. - nr [...]) sporządzone zgodnie z dyspozycją art. 27 u.p.e.a., których odpisy zostały doręczone zobowiązanym. Natomiast w dniu [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał wskazane na wstępie postanowienie. Zdaniem organu II instancji poza sporem pozostaje fakt, iż z uwagi na niewykonanie obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...], zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...], zasadne było wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, albowiem stosowanie środków egzekucyjnych zmierzających do realizacji nakazu stanowi wypełnienie zasady prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej unormowanej w art. 6 § 1 u.p.e.a. Organ odwoławczy podkreślił, że grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansowa do określonego zachowania się. Odwołując się do treści art. 7 § 2 i 3, art. 121 § 2 oraz art. 125-126 u.p.e.a. wyjaśnił, że organ egzekucyjny, biorąc pod uwagę cel postępowania, tj. wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...] oraz wskazania zawarte w art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie wysokości nakładanej grzywny, uznał, iż kwota 10.000 zł winna skutecznie przymusić zobowiązanych do wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji organu I instancji. Organ stopnia powiatowego przy ustalaniu wysokości przedmiotowej grzywny wziął również pod uwagę fakt, iż w niniejszej sprawie występuje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. pomimo tego, iż możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia należy do kategorii, tzw. uznania administracyjnego, organ I instancji wskazał ustalenia faktyczne, uzasadniające nałożenie grzywny w takiej wysokości, tj. ustalił, iż obowiązek wynikający z egzekwowanej decyzji nie został wykonany, a jego wykonanie ma istotne znaczenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ponadto w przypadku wykonania przez stronę zobowiązaną obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...] może ona wystąpić, zgodnie z art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, o umorzenie nieuiszczonej grzywny. Natomiast zgodnie z art. 126 ustawy, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywna uiszczona lub ściągnięta w celu przymuszenia może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w wysokości 75 % lub w całości. Odnosząc się do treści zażaleń organ odwoławczy zaznaczył, iż dla prowadzonej egzekucji nie ma znaczenia sam zamiar wykonania nałożonego obowiązku, dopiero bowiem faktyczne wykonanie obowiązków nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...] może stanowić o jego wykonaniu. Stosowanie środków egzekucyjnych zmierzających do wykonania określonego decyzją obowiązku stanowi wypełnienie zasady prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej. Organy nadzoru budowlanego zobligowane są zatem do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sytuacji uchylania się przez zobowiązanego od wykonania wskazanego w decyzji obowiązku. Na ostateczne postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyli W. G. i W. W., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 122 § 3 u.p.e.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sporna grzywna została nałożona w maksymalnej, dopuszczalnej przepisami ustawy o egzekucji w administracji, wysokości bez uwzględnia wpływu skutków jej egzekucji na możliwość jak najszybszego przeprowadzenia prac budowlanych określonych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...]. Aspekt finansowy wymaganego przedsięwzięcia budowlanego był podnoszony przed organem nadzoru. Zakres wskazanych do wykonania prac wraz z kosztorysem zmusił właścicieli do zaniechania planowanych prac remontowych celem sukcesywnego gromadzenia środków na realizacje przedmiotowej decyzji. Skarżący dodali, że muszą tolerować w przedmiotowym budynku zajmujących lokale bez tytułu prawnego, którzy od lat nie płacą czynszu, ani innych opłat eksploatacyjnych, a zajmują lokale w związku z wstrzymaniem wykonania wyroków eksmisyjnych do czasu przedstawienia przez Gminę propozycji najmu lokali socjalnych. Zdaniem skarżących nałożenie na nich grzywny uszczupla w znacznym stopniu zgromadzone już środki przeznaczone na przeprowadzenie wymienionych w decyzji prac budowlanych, a egzekucja administracyjna dodatkowo pogłębi ten stan. Nie ma w tym momencie znaczenia okoliczność, iż grzywna po ściągnięciu może zostać zwrócona nawet w całości, gdyż skarżący zamierzają częściowo sfinansować prace budowlane z kredytu, a by go uzyskać muszą wykazać się zgromadzonych wkładem własnym. Skarżący nie są w stanie podać obecnie realnej daty zgromadzenia środków na realizację decyzji, zaś nakładanie kolejnych grzywien spowoduje uszczuplenie środków już zgromadzonych, działanie organu administracji niweczy cel wydania decyzji tj. usunięcia stanu zagrożenia dla zajmujących lokale w przedmiotowym budynku. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezpodstawna. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków o charakterze niepieniężnym pozostających we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. W razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych (art. 6 § 1 u.p.e.a.). Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia (art. 15 § 1 u.p.e.a.). Stosownie natomiast do art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (art. 121 § 3 i 4 u.p.e.a.). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 1 u.p.e.a.). Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 u.p.e.a.). Jak wynika z akt sprawy postanowienie o nałożeniu grzywny zostało wydane zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem: 1. jest prawomocna decyzja o nałożeniu obowiązku; 2. obowiązek nie został wykonany pomimo upływu terminu wynikającego z decyzji; 3. zobowiązani zostali upomnieni o konieczności wykonania obowiązku; 4. organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne i wystawił tytuły wykonawcze; 5. w treści postanowienia o nałożeniu grzywny zawarł elementy wynikające z art. 122 § 2 u.p.e.a. Zatem od strony procesowej zaskarżonemu postanowieniu nie można postawić zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Natomiast jeżeli chodzi o zarzuty skargi, a zwłaszcza zarzut dotyczący wysokości grzywny i braku środków na jej zapłacenie, to należy podkreślić, że w orzecznictwie uważa się, że grzywna w celu przymuszenia nie stanowi kary, lecz środek mający na celu przymuszenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. Zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione. Z drugiej strony podkreśla się, że grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w rezultacie przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku, nie mniej jednak jej wysokość nie może być oderwana od realiów konkretnej sprawy i traktowana jako sankcja karna za uchylanie się od wykonania obowiązku (skoro zastosowany środek z jednej strony ma zapewnić efektywność a z drugiej być jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego). Dlatego w przedmiotowej sprawie, oceniając wysokość nałożonej na skarżących grzywny, należy mieć na uwadze przede wszystkim to, w jakim celu został na skarżących nałożony obowiązek wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], polegający na usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego przewodów kominowych: wentylacyjnych i dymowych spalinowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 27 (dz. nr 55, obręb [...]) poprzez wykonanie robót budowlanych zgodnie z będącą załącznikiem do tej decyzji ekspertyzy technicznej. Otóż jak wynika z treści ww. decyzji oraz z załączonej do niej ekspertyzy technicznej, nałożony na skarżących obowiązek podyktowany był usunięciem stanu zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców kamienicy, a więc zagrożenia skierowanego przeciwko najwyższym dobrom, jakim jest ludzkie zdrowie i życie. Na tę okoliczność wskazywał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który w wyroku z dnia 16 czerwca 2015r. oddalając skargę W. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w zakresie odroczenia terminu do wykonania nałożonego na skarżących obowiązku jednoznacznie stwierdził, że restrykcyjny charakter decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego podyktowany jest przede wszystkim zapobieżeniem niebezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi, które jak wynika ze wspomnianej ekspertyzy technicznej jest zagrożone obecnym stanem technicznym budynku położonym w Ł. przy ulicy A 27. Po drugie oceniając wysokość nałożonej grzywny nie można pominąć faktu, że ww. obowiązek nie został przez zobowiązanych wykonany przez prawie dwa lata. To oznacza, że zbyt niska kwota nie byłaby dla skarżących na tyle dolegliwa by determinować ich zachowanie nakierowane na wykonanie nałożonego obowiązku, skoro do tej pory nie wykazywali zainteresowania zdrowiem i życiem ludzi mieszkających w ich kamienicy. Wręcz przeciwnie, dotychczasowe postępowanie skarżących świadczy raczej o tym, że nie zamierzają oni inwestować w kamienicę do czasu, aż wszyscy lokatorzy ją opuszczą. Bez znaczenia jest przy tym argument skarżących, że część lokatorów zajmują lokale bez tytułu prawnego, od lat nie płaci czynszu, ani innych opłat eksploatacyjnych. Po trzecie niezapłacenie grzywny pozwala organowi na orzeczenie wykonania zastępczego, o czym zobowiązany informowany jest w postanowieniu o nałożeniu grzywny. Jeżeli zatem jest realne zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, to żadne argumenty finansowe nie mogą być brane pod uwagę. Tym bardziej, jak zauważył organ, że stosownie do art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto stosownie do art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Wskazać również należy, że utrzymanie budynku mieszkalnego w należytym stanie technicznym należy do elementarnych obowiązków właścicieli. Po czwarte przypomnienia wymaga również, że w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia może być orzeczona tylko raz (z wyłączeniem sytuacji, o której mowa w art. 121 § 4 u.p.e.a.). Zatem jej wysokość musi być na tyle dotkliwa, aby zmobilizować zobowiązanego do wykonania nałożonego na niego obowiązku, zanim organ przejdzie do zastosowania kolejnego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Reasumując zasadność wymierzenia grzywny w maksymalnej wysokości uzasadniał utrzymujący się od prawie dwóch lat stan zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców kamienicy oraz lekceważące podejście skarżących do nałożonego obowiązku. W związku z powyższym sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi. a.tp.