II SA/Łd 274/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lipca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu H. C. i W. C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 26 lutego 2025 r. znak: SKO.4160.4-5.2025 w przedmiocie potwierdzenia braku obowiązku wnoszenia opłaty przekształceniowej z tytułu przekształcenia z mocy prawa prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję. ał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 26 lutego 2025 r. znak: SKO.4160.4-5.2025 wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "k.p.a., art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 6), powoływanej dalej jako: "u.p.p.u.w." oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 9 grudnia 2024 r., nr IV/D/6/2024, znak: DM-ZNN-IV.6826.1524.2023.AB potwierdzającą brak obowiązku wnoszenia opłaty przekształceniowej z tytułu przekształcenia z mocy prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł., przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...], posiadającej urządzoną księgę wieczystą [...], przez H. C. – współwłaścicielkę nieruchomości w udziale wynoszącym ½ i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z akt sprawy wynika, że 1 grudnia 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi wydał dwa zaświadczenia potwierdzające, że z dniem 1 stycznia 2019 r., w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...], posiadającej urządzoną księgę wieczystą [...], doszło do przekształcenia z mocy prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W zaświadczeniu dotyczącym H. C. – współwłaścicielki w udziale wynoszącym 1/2 wskazano, że roczna opłata za przekształcenie wynosi 139,75 zł, za część związaną z działalnością gospodarczą i powinna być wnoszona 99 lat oraz 433,25 zł za część mieszkalną i okresie jej wnoszenia przez 20 lat. 24 maja 2024 r. Sąd Rejonowy dla [...] w Ł. ujawnił w dziale III księgi wieczystej nr [...], roszczenie o opłatę przekształceniową, w stosunku do każdoczesnego współwłaściciela nieruchomości. 19 grudnia 2023 r. do Prezydenta Miasta Łodzi zostało złożone podanie przez H. C. i W. C., będące w swej istocie wnioskiem o ustalenie wysokości rocznej opłaty przekształceniowej w drodze decyzji, o którym mowa w art. 6 ust. 1 u.p.p.u.w. Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent Miasta Łodzi wydał decyzję nr X/l/2024 z 4 marca 2024 r., w której orzekł o ustaleniu wysokości tej opłaty w odniesieniu do udziału przysługującego wspólnie H. C. i W. C., a więc w zakresie odpowiadającym zakresowi przedmiotowemu tylko jednego z zaświadczeń wydanych uprzednio co do gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...]. . Powyższa decyzja stała się ostateczna i prawomocna na skutek złożenia przez strony odwołania z uchybieniem ustawowego terminu, co zostało stwierdzone w postanowieniu Kolegium z 24 maja 2024 r., nr SKO.4160.84-85.2024, a skarga na ww. postanowienie została oddalona wyrokiem WSA w Łodzi z 24 września 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 522/24. Pismem z 8 października 2024 r. H. C. i W. C. wystąpili o wnikliwą analizę decyzji nr GKM/III.8-80/25/74 z 4 lipca 1975 r. z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nr X/1/2024 z 4 marca 2024 r. w sprawie ustalenia wysokości rocznej opłaty przekształceniowej. W wyniku ponownej weryfikacji dokumentów ustalono, że zgodnie z Decyzją z 4 lipca 1975 r., nr GKM.III.8-80/25/74 o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania, nadania nieruchomości zamiennej i ustaleniu odszkodowania, H. N. i H. C. nabyły prawa do przedmiotowej nieruchomości w zamian za wywłaszczoną nieruchomość, położoną w Ł. przy ul. [...] w udziałach wynoszących po 1/2. Z decyzji tej wynika, że użytkownicy wieczyści zostali zwolnieni z obowiązku uiszczania opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Umową darowizny z 17 września 1976 r. H. N. przekazała H. C. i W. C., do wspólności majątkowej małżeńskiej, udział wynoszący ½ we współwłasności nieruchomości. Zgodnie z księgą wieczystą [...] aktualnie współwłaścicielami nieruchomości są H. C., w udziale wynoszącym 1/2 oraz H. C. i W. C. w udziale 1/2. Z uwagi na ten fakt, H. C. i W. C., w ramach wspólności majątkowej małżeńskiej, nie są tymi osobami fizycznymi, które użytkowanie wieczyste uzyskały w zamian za wywłaszczenie nieruchomości gruntowej przed dniem 5 grudnia 1990 r., zgodnie z ww. art. 8 pkt 2b u.p.p.u.w., nie mieszczą się, w katalogu osób zwolnionych z ponoszenia rocznych opłat przekształceniowych. Natomiast w odniesieniu do udziału posiadanego przez H. C. ustalono, że spełnione są przesłanki, określone w art. 8 pkt 2b u.p.p.u.w., uprawniające do zwolnienia z obowiązku wnoszenia rocznych opłat z tytułu przekształcenia z mocy prawa. H. C., w udziale wynoszącym 1/2 we współwłasności nieruchomości jest tą osobą fizyczną, która użytkowanie wieczyste uzyskała w zamian za wywłaszczenie nieruchomości gruntowej przed dniem 5 grudnia 1990 r., zgodnie z art. 8 pkt 2b u.p.p.u.w. Z uwagi na powyższe, przywołaną na wstępie decyzją, organ I instancji potwierdził brak obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej z tytułu przekształcenia z mocy prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przez H. C., współwłaścicielkę nieruchomości w udziale wynoszącym 1/2. Jednocześnie wyjaśnił, że przypadku W. C. i H. C., w ramach wspólności majątkowej małżeńskiej, zgodnie z posiadanym udziałem 1/2 w nieruchomości, należało dokonać naliczenia rocznej opłaty przekształceniowej. Wskazana w zaświadczeniu o przekształceniu z 1 grudnia 2023 r. łączna kwota rocznej opłaty przekształceniowej w wysokości 573 zł. dla posiadanego przez H. C. i W. C. udziału w wysokości 1/2 w nieruchomości jest zasadna oraz terminy jej wnoszenia, tj. przez okres 20 lat za część mieszkalną oraz 99 lat za część związaną z prowadzoną działalnością gospodarczą. Odwołanie od ww. decyzji złożyli H. C. i W. C. wskazując, że powinni być zwolnieni z obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej także w odniesieniu do przysługującego im wspólnie, w ramach małżeńskiej wspólności majątkowej, odrębnego udziału we współużytkowaniu wieczystym (obecnie współwłasności) przedmiotowego gruntu, wynoszącego 1/2, który nabyli w drodze umowy darowizny z 17 września 1976 r. od osoby, której pierwotnie on przysługiwał, tj. matki H. C. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpoznaniu powyższego odwołania uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przywołując treść art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, ust. 2, ust. 6, art. 8, art. 21 ust. 2a u.p.p.u.w. Kolegium stwierdziło, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia ma przede wszystkim ustalenie jej zakresu przedmiotowego i podmiotowego. Prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego w Ł. przy ul. [...], oznaczonego w rejestrze gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], objętego księgą wieczystą nr [...], powoływaną dalej jako: "KW" zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w., przekształciło się z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 2019 r., w prawo własności. Co istotne, skutek ten został potwierdzony w dwóch zaświadczeniach Prezydenta Miasta Łodzi z 1 grudnia 2023 r. znak: DM-ZNN-IV.6826.2030.2023, wydanych, po uprzednim ustaleniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 21 ust. 2a u.p.p.u.w., odrębnie dla poszczególnych udziałów we wspólnym prawie, wynoszących po 1/2. Zgodnie z treścią wpisów w dziale II KW, według stanu na dzień przekształcenia, objęta nią nieruchomość gruntowa była bowiem przedmiotem współwłasności w równych częściach ułamkowych, przy czym jeden udział przysługiwał H. C. (na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy Łódź-Polesie z 4 lipca 1975 r. znak: GKM.III.8-80/25/74), a drugi H. C. i W. C. w ramach wiążącej ich małżeńskiej wspólności majątkowej (na podstawie umowy darowizny z 17 września 1976 r.). Wzmiankowane zaświadczenia zostały doręczone ich adresatom: H. C. oraz H. C. i W. C. – 15 grudnia 2023 r. Następnie 19 grudnia 2023 r. do Prezydenta Miasta Łodzi zostało złożone podanie, w którego nagłówku wskazano jako wnoszących obie te osoby, lecz które zostało podpisane tylko przez W. C., będące w swej istocie wnioskiem o ustalenie wysokości rocznej opłaty przekształceniowej w drodze decyzji, o którym mowa w art. 6 ust. 1 u.p.p.u.w. Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent Miasta Łodzi wydał decyzję nr X/l/2024 z 4 marca 2024 r., w której orzekł o ustaleniu wysokości tej opłaty w odniesieniu do udziału przysługującego wspólnie H. C. i W. C., a więc w zakresie odpowiadającym zakresowi przedmiotowemu tylko jednego z zaświadczeń wydanych uprzednio co do gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...]. Taka konkluzja wynika jednoznacznie z treści zawartego w niej rozstrzygnięcia, a konkretnie: skierowania go do obu tych osób, zaznaczenia, że dotyczy ono udziału wynoszącego ½, oraz ustalonej kwoty opłaty, odpowiadającej łącznie iloczynowi połowy wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego i przyjętej stawki procentowej w wysokości 1%. Powyższa decyzja stała się ostateczna i prawomocna na skutek złożenia przez strony odwołania z uchybieniem ustawowego terminu, co zostało stwierdzone w postanowieniu Kolegium z 24 maja 2024 r. nr SKO.4160.84-85.2024, przy czym wniesiona na nie skarga stron została oddalona wyrokiem WSA w Łodzi z 24 września 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 522/24. Kwestia wysokości rocznej opłaty przekształceniowej w odniesieniu do udziału przysługującego H. C. i W. C. w ramach małżeńskiej wspólności majątkowej została już rozstrzygnięta i nie może być powtórnie rozpatrzona dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Łodzi nr X/l/2024 z 4 marca 2024 r. Treść rozstrzygnięcia zawartego w kwestionowanej obecnie decyzji tego organu nr IV/D/6/2024 z 9 grudnia 2024 r. nie pozostawia wątpliwości, że jego przedmiotem jest odrębny udział w prawie do gruntu położonego w Ł. przy ul. [...], który przysługuje wyłącznie H. C., jako jego pierwotnej współużytkowniczce wieczystej. Następnie Kolegium wskazało, że z bliżej nieokreślonych powodów decyzja ta została doręczona również wskazanemu w jej części wstępnej i rozdzielniku W. C., który uzyskał w ten sposób legitymację procesową do jej zaskarżenia, jednakże w świetle treści jej rozstrzygnięcia i całokształtu przedstawionych okoliczności, należy uznać to za oczywistą wadę decyzji oraz postępowania, w ramach którego została ona wydana, co samo w sobie nie uzasadnia wydania decyzji kasatoryjnej. Następnie organ odwoławczy wskazał, że w pełni podziela stanowisko organu I instancji o wynikającym z art. 8 pkt 2 lit. b tiret drugie u.p.p.u.w. braku obowiązku wnoszenia przez H. C. rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności co do przysługującego jej samodzielnie i wynoszącego 1/2 udziału. Stwierdził jednak, że decyzja jest obarczona inną istotną wadą, która rodzi konieczność jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Stwierdzone przez Kolegium naruszenie prawa polega na wydaniu tego aktu w ramach postępowania, które zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.p.u.w. podlega wszczęciu wyłącznie na żądanie strony, pomimo braku podpisanego przez H. C. podania, z którego można by wywieść stosowne żądanie, i które dodatkowo nadaje się do merytorycznego rozpatrzenia. Kolegium wyjaśniło, że Prezydent Miasta Łodzi powołuje się w treści zaskarżonej decyzji na podpisane m.in. przez tę osobę podanie z 8 października 2024 r., jednakże gdyby traktować je jako wniosek o wszczęcie niniejszego postępowania, to w aktualnym stanie sprawy postępowanie to musiałoby zostać umorzone ze względu na jego bezprzedmiotowość, po uprzednim uchyleniu tej decyzji. Wynikałoby to z faktu złożenia wniosku po upływie określonego w art. 6 ust. 1 u.p.p.u.w. 2-miesięcznego terminu, liczonego od dnia doręczenia H. C. zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie przysługującego jej samodzielnie udziału we współużytkowaniu wieczystym przedmiotowego gruntu w odpowiadający mu udział we współwłasności. Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajduje się podanie, którego treść pozwalałaby na uznanie go za wniosek o ustalenie wysokości opłaty w drodze decyzji także w odniesieniu do tego udziału, tj. piśmie z dnia 19 grudnia 2023 r., które jednak nie zostało podpisane przez H. C., a organ I instancji nie wezwał jej bezpośrednio po złożeniu podania do uzupełnienia tego braku (pomimo wyraźnego wskazania jej w nagłówku jako jednego z wnoszących podanie i użycia liczby mnogiej w sformułowanym w nim żądaniu ustalenia opłaty). Brak podpisanego przez stronę wniosku stanowi bezwzględną przeszkodę do ustalenia opłaty w trybie art. 6 ust. 1 u.p.p.u.w., obejmującego także potwierdzenie braku obowiązku jej wnoszenia w przypadku wystąpienia którejś z okoliczności wymienionych w art. 8 u.p.p.u.w. Jednocześnie wadliwość ta nie może być usunięta w fazie postępowania odwoławczego, ale wymaga zwrócenia sprawy organowi I instancji celem wdrożenia trybu uregulowanego w art. 64 § 2 k.p.a. Dopiero w razie uzupełnienia podania z 19 grudnia 2023 r., co do zasady przez złożenie na nim własnoręcznego podpisu przez H. C., organ ten będzie bowiem upoważniony, a równocześnie zobligowany do wydania w oparciu o art. 6 ust. 1 u.p.p.u.w. decyzji odnoszącej się do przysługującego wyłącznie tej osobie udziału we współużytkowaniu wieczystym/współwłasności gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...], co do którego, w przeciwieństwie do odrębnego udziału przysługującego jej wspólnie z małżonkiem, nie wydano jeszcze ostatecznej decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty. Konkludując Kolegium stwierdziło, że niezbędne okazało się wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego z uwagi na wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie pomimo braku wymaganego wniosku strony, tj. H. C. oraz niewezwanie strony do usunięcia braku podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, polegającego na niepodpisaniu go. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli H. C. i W. C., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnosząc o ponowną analizę wnoszonych argumentów mających wpływ na zmianę decyzji. W ich ocenie decyzja uznająca zwolnienie z opłaty przekształceniowej wyłącznie w udziale wynoszącym 1/2 jest dla nich krzywdząca. W uzasadnieniu wyjaśnili, że H. N. (matka) i H. C. (córka) były właścicielkami (po 50%) nieruchomości w ł. przy ul. [...], która została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa w 1975 r. W zamian za wywłaszczoną nieruchomość otrzymały działkę zamienną nr [...], obręb [...] w Ł. przy ul. [...] (również po 50% udziałów), na prawach wieczystego użytkowania. Za cały okres użytkowania wieczystego, tej działki wniesiona była w 1975 r. jednorazowa opłata za użytkowanie wieczyste i dlatego przez cały okres jej użytkowania (tj 50 lat) nie były wnoszone roczne opłaty za użytkowanie wieczyste. Podatki za działkę płacone były wg stawek, jak za własność. W 1976 r. H. N. aktem notarialnym swoją połowę udziałów w przedmiotowej działce darowała w równych częściach (po 1/2) H. C. (córce) i W. C. (zięciowi). Tym samym H. C. stała się właścicielką w 3/4, a W. C. w 1/4 tej nieruchomości. Po tej darowiźnie organ podatkowy nie nakazał obdarowanym wnosić opłat za roczne użytkowanie wieczyste (za połowę darowanej działki), lecz zaliczył uprzednio wniesioną opłatę jednorazową i nadal wydawał decyzje podatkowe jak za działkę będącą we własności. W ich ocenie wg art. 8 u.p.p.u.w. H. N. (matka) i H. C. (córka) są zwolnione z opłaty przekształceniowej, gdyż wniosły opłatę jednorazową za cały okres użytkowania oraz otrzymały działkę zamienną za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa przed dniem 5 grudnia 1990 r. Ich zdaniem pozostaje do rozstrzygnięcia przez Kolegium zwolnienie z opłaty przekształceniowej dotyczącej połowy działki otrzymanej przez małżeństwo C. w darowiźnie. Gdyby H. N. (matka) nie darowała H. C. (córce) W. C. (zięciowi) swojej połowy, to zapewne dziedziczyliby po H. N. jej udziały w działce jako, że są w pierwszej grupie zstępnych oraz nie mają rozdzielności majątkowej. W PRL za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa, będącą własnością, nie można było otrzymać działki zamiennej na tych samych prawach lecz tylko na prawach wieczystego użytkowania. Uważamy zatem, że nie powinniśmy być karani opłatą przekształceniową za to co rodzina już posiadała na prawach własności. Gdyby podobne wywłaszczenie nastąpiłoby aktualnie, zapewne rodzina (H. N. i H. C.) otrzymałaby działkę zamienną na własność. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w treści swojej decyzji. W piśmie z 23 kwietnia 2025 r. pełnomocnik skarżących wniósł o wyznaczenie 30-dniowego terminu do sprecyzowania stanowiska skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż w nim wskazane. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sprzeciw został wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji(art. 64d § 1 p.p.s.a.). Ponadto, co istotne rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany wyżej przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który obowiązany jest dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., to jest, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jest to równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Tym samym w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem, niedopuszczalne jest jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania, podejmowanie decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2804/14 oraz z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, przywoływanej dalej jako: "CBOSA"). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnienia wymaga, że przedmiotem kontroli stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 9 grudnia 2024 r., nr IV/D/6/2024, znak: DM-ZNN-IV.6826.1524.2023.AB potwierdzającą brak obowiązku wnoszenia opłaty przekształceniowej z tytułu przekształcenia z mocy prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł., przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...], posiadającej urządzoną księgę wieczystą [..], przez H. C. – współwłaścicielkę nieruchomości w udziale wynoszącym 1/2 i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji potwierdził brak obowiązku wnoszenia opłaty przekształceniowej z tytułu przekształcenia z mocy prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przez H. C., tj. współwłaścicielkę nieruchomości w udziale wynoszącym 1/2 wskazując, że jest ona tą osobą fizyczną, która użytkowanie wieczyste uzyskała w zamian za wywłaszczenie nieruchomości gruntowej przed dniem 5 grudnia 1990 r., zgodnie z ww. art. 8 pkt 2b u.p.p.u.w. Jak wynika natomiast wprost z uzasadnienia rozstrzygnięcia będącego przedmiotem sprzeciwu, organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie pomimo braku wymaganego wniosku strony, tj. H. C. poprzez brak podpisu na wniosku o ustalenie wysokości opłaty w drodze decyzji w odniesieniu do jej udziału w nieruchomości. Z kolei w sprzeciwie skarżący nie zgodzili się ze zwolnieniem z opłaty przekształceniowej w wysokości 1/2 udziału w nieruchomości. Mając na uwadze przytoczone powyżej okoliczności, należy w tym miejscu wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 6), powoływanej dalej jako: "u.p.p.u.w." jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. Natomiast w myśl art. 6 ust. 4 u.p.p.u.w. w przypadku wydania decyzji potwierdzającej brak obowiązku wnoszenia opłaty właściwy organ przekazuje decyzję do sądu właściwego do prowadzenia księgi wieczystej, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Decyzja stanowi podstawę wykreślenia w dziale III księgi wieczystej wpisu roszczenia o opłatę. Z akt sprawy wynika, że 1 grudnia 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi wydał dwa zaświadczenia potwierdzające, że z dniem 1 stycznia 2019 r., w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...], posiadającej urządzoną księgę wieczystą [...], doszło do przekształcenia z mocy prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W zaświadczeniu dotyczącym H. C. – współwłaścicielki w udziale wynoszącym 1/2 wskazano, że roczna opłata za przekształcenie wynosi 139,75 zł, za część związaną z działalnością gospodarczą i powinna być wnoszona 99 lat oraz 433,25 zł za część mieszkalną i okresie jej wnoszenia przez 20 lat. Mając powyższe na względzie, Kolegium prawidłowo przyjęło, że znajdujące się w aktach sprawy pismo z 19 grudnia 2023 r., wniesione przez W. C. i H. C., stanowiło m. in. wniosek H. C. o którym mowa w art. 6 ust. 1 u.p.p.u.w. o ustalenie wysokości rocznej opłaty przekształceniowej w drodze decyzji w odniesieniu do jej udziału w nieruchomości. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że organ jest uprawniony do wydania decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji przywołanego uchybienia, tj. prowadzenia postępowania pomimo wniosku zawierającego istotne braki, tj. podpisu wnioskodawcy, to w okolicznościach sprawy należy stwierdzić, że ww. okoliczność nie wystąpiła. Z przekazanych do Sądu akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że pismo z 19 grudnia 2023 r., które stanowiło wniosek o ustalenie wysokości opłaty w drodze decyzji także w odniesieniu do udziału należącego do H. C., zostało podpisane przez obu wnioskodawców, tj. H. C. i W. C.. Z akt sprawy nie wynika ponadto, aby wniosek został podpisany przez H. C. w późniejszym etapie postępowania administracyjnego bądź przed sądem wojewódzkim. W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że wniosek ten nie zawierał braku formalnego, który stanowił podstawę wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy nie miał zatem podstaw do odstąpienia od rozpoznania sprawy co do istoty, a wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. i obligującej organ I instancji do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braku formalnego wniosku obarczone było wadą skutkującą koniecznością uchylenia decyzji organu II instancji. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżących dotyczących zakresu zwolnienia z opłaty przekształceniowej, należy stwierdzić, że Sąd uwzględniając sprzeciw ocenił tylko naruszenie prawa w zakresie art. 138 § 2 k.p.a. nie mając ustawowych podstaw do badania innych merytorycznych zagadnień związanych z niniejszym postępowaniem. Postępowanie sądowe ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej wyklucza możliwości formułowania ocen zakresie odnoszącym się do wykładni przepisów prawa materialnego. Kontrola sądu w trybie rozpoznawania sprzeciwu od decyzji ma charakter wyłącznie formalny i ściśle ograniczony w swym zakresie. Reasumując, dostrzeżone uchybienie stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji jako naruszającej przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie nie zostały bowiem spełnione przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Obowiązkiem organu odwoławczego będzie zatem merytoryczne rozpoznanie sprawy i orzeczenie co do istoty. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. ds