II SA/Łd 277/17

Dnia 19 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant asyst. sędz. Dominika Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 roku sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 3 czerwca 2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wpłynęło pismo M. Z. zamieszkałej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym w Ł. przy ul. A 18 m. 7, z prośbą o kontrolę balkonu. W piśmie tym wskazała, że wskutek wymiany płytek przez sąsiada na balkonie lokalu nr 9 na jej balkon przecieka woda, powodując odpadanie farby i tynku (elewacji) na suficie i ścianach bocznych oraz tworzą się ogniska grzyba. W dniu 20 czerwca 2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wpłynęło pismo Spółdzielni Mieszkaniowej A z siedzibą w Ł. według której balkon przynależny do lokalu nr 7 jest w dostatecznym stanie technicznym pod względem konstrukcyjnym, a wszelkie nieprawidłowości występujące na bocznych ścianach balkonu spowodowane są niewykonywaniem przez M. Z. od kilku lat robót konserwacyjnych. Pismem z dnia 30 czerwca 2016 r. Spółdzielnia poinformowała, że na balkonie przynależnym do lokalu nr 9 w budynku przy ul. A 18 wykonano roboty konserwacyjne (przyklejenie terakoty), roboty zostały wykonane niestarannie, a właściciel lokalu nr 9 zobowiązał się do wykonania robót naprawczych do dnia 15 lipca 2016 r. Ponadto wszelkie nieprawidłowości (brunatna farba, łuszcząca się farba) występujące na balkonie przynależnym do lokalu nr 7 są wynikiem niewykonywania od kilku lat przez właściciela lokalu nr 7 robót konserwacyjnych. Przekazane przez M. Z. informacje ("woda leje się strumieniami") są niezgodne ze stanem faktycznym. W dniu 14 listopada 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził oględziny w sprawie przecieków wody opadowej w rejonie płyty balkonowej pomiędzy lokalami nr 7 (3 piętro) i nr 9 (czwarte piętro). Lokal nr 7 składa się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki, wc i przedpokoju. Współwłaścicielka lokalu nr 7 – M. Z. poinformowała, że przecieki wody opadowej z balkonu lokalu nr 9 pojawiają się od momentu zakupu lokalu we wrześniu 2014 r. z tym, że w maju 2016 roku dokonano wymiany płytek ceramicznych. Przecieki wody opadowej powtarzają się po każdorazowych opadach deszczu. Stwierdzono ślady po przeciekach wody, zarówno od prawej, jak i lewej strony balkonu lokalu nr 7 na łączeniu bocznych betonowych płyt osłonowych z płytą balkonu lokalu nr 9. Z powierzchni spodniej płyty balkonu lokalu nr 9 odparzeniu uległa farba. W wyniku przecieku wody opadowej narożnik łączenia ścian bocznych balkonu lokalu nr 7 z płytą balkonu lokalu nr 9 z zawilgocenia przechodzi w zagrzybienie. Woda opadowa z balkonu lokalu nr 9 nie powoduje zacieków na ścianie wewnątrz lokalu, co potwierdziła M. Z. Z kolei współwłaściciel lokalu nr 9 – M. S. poinformował, że w maju 2016 roku z płyty balkonowej jego lokalu usunięte zostały, będące w złym stanie technicznym, stare płytki ceramiczne, a na ich miejsce ułożono nowe płytki ceramiczne; łącznie z demontażem starych płytek, usunięta została stara skorodowana w znacznym stopniu obróbka blacharska płyty balkonowej lokalu nr 9, nowej obróbki blacharskiej nie zakładano. W tracie oględzin stwierdzono, że nowe płytki nie pokrywają płyty balkonu przy jej prawej krawędzi, czoło płyty balkonowej nie jest pokryte płytkami ceramicznymi. Sposób ułożenia płytek w miejscu, gdzie istnieją słupki zadaszenia balkonu może budzić wątpliwości odnośnie szczelności posadzki. Od strony lewego czoła płyty balkonowej powierzchnia płyty balkonowej poza ścianą osłonową nie posiada małego fragmentu płyty ceramicznej. M. S. poinformował, że roboty związane z wymianą płytek ceramicznych na płycie balkonowej są zakończone. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową A z siedzibą w Ł. przy ul. B 12 obowiązek dostarczenia w terminie do 28 lutego 2017 r. sporządzonej przez odpowiednio uprawnioną osobę ekspertyzy technicznej stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. A 18 w zakresie dotyczącym występowania przecieków i spływu wody opadowej z płyty balkonowej lokalu nr 9 po ścianach balkonu lokalu nr 7 zawierającej: przyczyny powstania nieprawidłowości w podanym wyżej zakresie, ocenę ich wpływu na stan techniczny obiektu, jednoznaczne wskazanie sposobu usunięcia występujących nieprawidłowości poprzez wskazanie konkretnych czynności (robót budowlanych), jakie trzeba wykonać w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu do właściwego stanu technicznego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa A z siedzibą w Ł. podnosząc, że takie przebarwienia, jakie występują na ścianie balkonu lokalu nr 7, występują również w innych lokalach i są przez właścicieli usuwane w trakcie wykonywania robót konserwacyjnych. Budynek przy ul. A 18 został wybudowany w technologii W-70, co oznacza, że płyty balkonowe (za wyjątkiem ostatniej kondygnacji) nie są brzegowo zakończone blaszanymi obróbkami blacharskimi. Płyta balkonowa ma kampinos, wytworzony od wewnętrznej strony i oddalony od krawędzi płyty ok. 7cm. Budynek ten ma ścianę z balkonami skierowaną na stronę zachodnią, wszystkie wody opadowe ulegają wkropleniu w betonowym kampinosie. Część po spodzie płyty spływa dalej, powodując zawilgacanie płyty balkonowej, co w konsekwencji uzewnętrznia się w narożnikach ścian, gdzie proces schnięcia trwa najdłużej. Wobec tego powstawanie w narożach ścian przebarwień jest zjawiskiem normalnym i wynika z konstrukcji oraz technologii budynku. Zjawiska te nie mają jednak wpływu na konstrukcję budynku, którego stan techniczny jest dobry. Strona wskazała także na uchybienie proceduralne w postaci niewydania zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie oraz o możliwości zapoznania się stron ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego zastosowanie w rozpatrywanej sprawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest zasadne. Z przeprowadzonych oględzin wynika bowiem, że na balkonie lokalu nr 7 występują zacieki, które nasiliły się w związku z wymianą płytek ceramicznych na płycie balkonu lokalu nr 9. Stan techniczny obiektu w tym zakresie budzi uzasadnione wątpliwości, które powinny zostać wyjaśnione w sposób fachowy i rzetelny przez bezstronną osobę, dysponującą uprawnieniami budowlanymi. Zdaniem organu przecieki wody opadowej powodują postępującą degradację stanu technicznego budynku, a niezatrzymanie tego procesu we właściwy sposób będzie doprowadzać do systematycznego niszczenia elementów konstrukcyjnych, skutkującą korozją betonu i stali zbrojeniowej, nie wykluczając przeciekania wody opadowej również do wnętrza lokalu. Niewłaściwy stan techniczny przedmiotowego budynku w zakresie przeciekania i spływania wód opadowych, powoduje pogorszenie jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Ponadto obowiązek został nałożony na właściwy podmiot, bowiem skarżąca Spółdzielnia jest zarządcą przedmiotowego budynku. Kwestie własnościowe balkonu, stanowiącego część przynależną do lokalu mieszalnego, nie rzutują na obowiązki zarządcy, wynikające z Prawa budowlanego, polegające na utrzymaniu tej części elewacji w odpowiednim stanie technicznym, które nie leży wyłącznie w gestii właściciela lokalu mieszkalnego. Organ wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie zmierza do ustalenia stanu technicznego budynku mieszkalnego w opisanym zakresie, a stosownie do treści przepisu art. 61 Prawo budowlanego to właściciel (ewentualnie współwłaściciele) lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. To właśnie te podmioty są adresatami rozstrzygnięć wydawanych przez organy nadzoru budowlanego w kwestii stanu technicznego obiektu budowlanego, również tych wydawanych w toku postępowania, a takim jest postanowienie wydawane na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, wobec czego utrzymał je w mocy. Organ nie podzielił zarzutów zażalenia, podkreślając, że technologia budowy obiektu nie oznacza braku konieczności zlikwidowania nieprawidłowości, o ile takie występują. Istnieje bowiem obowiązek rzetelnego i fachowego wyjaśnienia istniejących wątpliwości celem doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało jako dowodowe i nie kończy ono postępowania w sprawie w formie decyzji, kiedy to organ I instancji z pewnością zawiadomi strony postępowania o uprawnieniach, wynikających z tego przepisu. Uznał natomiast, że uchybieniem proceduralnym, które powinno zostać konwalidowane, jest brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co jednak nie przekreśla bytu postępowania, które niewątpliwie jest już w toku ani nie wpływa na byt prawny wydanego postanowienia, podlegającego ocenie w toku postępowania zażaleniowego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa A z siedzibą w Ł. reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji, nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, tj. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie. Zdaniem strony skarżącej z treści wydanych w sprawie rozstrzygnięć nie wynika, jakie wątpliwości powzięły organy co do aktualnego stanu technicznego obiektu budowlanego czy też jakości wyrobów budowlanych, ani też czy były one uzasadnione. Ponadto omawiany przepis nie może być nadużywany i sam fakt występowania zacieków na ścianie nie uzasadnia nałożenia obowiązków wymienionych w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Wyjaśnianie wątpliwości należy do fachowego pionu administracji publicznej, który nie może przerzucać tych obowiązków na inne osoby. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stwierdzenie, że zaskarżony akt (decyzja lub postanowienie) został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym jej postanowieniem organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie powołanego wyżej art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tym kontekście przede wszystkim należy wskazać, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2016 r., poz. 290), dalej jako: "Prawo budowlane". Zgodnie z tym przepisem, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen lub ekspertyz, na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Niewątpliwie jest to postanowienie o charakterze dowodowym, ma zastosowanie w sytuacji, gdy wyjaśnienie wątpliwości wymaga wiedzy specjalistycznej. Nałożenie na stronę postępowania obowiązku określonego w cytowanym przepisie wymaga jednak spełnienia określonych przesłanek, które w motywach rozstrzygnięcia organ powinien wskazać i uzasadnić. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni przy tym podziela sformułowany w orzecznictwie pogląd, że nałożenie obowiązku w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego powinno zostać poprzedzone szczegółowymi ustaleniami co do sposobu wykonania spornych prac, wyjaśnieniami, jakich użyto materiałów. Dopiero wówczas, gdy tak zebrany materiał dowodowy zrodzi istotne wątpliwości, których organ sam nie będzie w stanie usunąć, może rozważyć zastosowanie środków przewidzianych w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Nie można wszakże zapominać, że postępowanie prowadzi organ nadzoru budowlanego, dysponujący pracownikami posiadającymi wiedzę specjalistyczną z zakresu prawa budowlanego, w tym sztuki budowlanej i norm technicznych. Nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie w ramach swoich kompetencji. Artykuł 81c ust. 2 ustawy, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego robót budowlanych, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują - rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany. Nie może być zatem tak, że arbitralnym rozstrzygnięciem nakłada się na strony obowiązek bez żadnego, czy dostatecznego uzasadnienia. W inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudnione są bowiem osoby, które mają co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie. A zatem, kontrolując wykonanie nieskomplikowanych robót budowlanych, inspektor nadzoru budowlanego jest w stanie samodzielnie określić prawidłowość wykonania tych robót (np. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2003 r., SA/Bd 1367/03, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 listopada 2015 r., II SA/Łd 824/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie organy w sposób nieuprawniony za podstawę materialnoprawną swych rozstrzygnięć przyjęły przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowalnego. Zastosowanie tego przepisu i nałożenie na wskazany podmiot obowiązków z niego wynikających uprawnione byłoby jedynie wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wystąpiłyby uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego budynku, których organy nie byłyby w stanie rozstrzygnąć, nawet przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują. Tymczasem w niniejszej sprawie – na co trafnie zwrócono uwagę w skardze – organy w istocie nie wykazały ani jakie wątpliwości wzięły pod uwagę co do aktualnego stanu technicznego obiektu budowlanego, bądź też jakości wyrobów budowlanych, ani tym bardziej, czy miały one charakter "wątpliwości uzasadnionych" okolicznościami faktycznymi sprawy. Z akt sprawy wynika jedynie, że w wyniku przeprowadzonych oględzin ustalono, że ponad wszelką wątpliwość następują zacieki na balkonie lokalu nr 7 i nasiliły się one w związku z wymianą płytek ceramicznych na płycie balkonu lokalu nr 9. Organ stwierdził przy tym, że stan techniczny obiektu w tym zakresie budzi zatem uzasadnione wątpliwości, które winny zostać wyjaśnione w sposób fachowy i rzetelny przez bezstronną osobę, dysponującą uprawnieniami budowlanymi. Trudno w tej sytuacji nie przyznać racji pełnomocnikowi skarżącej, że swoją argumentację w sprawie organy ograniczyły jedynie do stwierdzenia, iż wydane postanowienie stanowi element postępowania dowodowego, a zgromadzony w ten sposób materiał pozwoli na podjęcie decyzji w sprawie. Nie można także odmówić słuszności tezie, że stan techniczny przedmiotowego budynku można stwierdzić bez konieczności przeprowadzania jakiejkolwiek szczegółowej ekspertyzy, a ewentualne usunięcie zacieków na ścianach budynku nie wymaga przeprowadzenia takiej ekspertyzy. W tej sytuacji należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy niezasadnie za podstawę swego rozstrzygnięcia przyjęły regulację zawartą w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, prowadząc do swoistego nadużycia trybu w nim określonego i nieuzasadnionego przerzucania na skarżącą obowiązku przedłożenia ekspertyzy określonej w tym przepisie. W konsekwencji uznać zatem należało, że brak wykazania przesłanek zastosowania tego przepisu spowodowany niewyjaśnieniem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy czyni zaskarżone postanowienia co najmniej przedwczesnymi i stanowi podstawę do ich wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. z uwagi na naruszenie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny uwzględnić zawarte w niniejszym uzasadnieniu rozważania i wskazówki. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W kwestii kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). AC