II SA/Łd 278/15

Dnia 10 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2015 roku sprawy ze skargi M. A., Z. A. i W. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dla budynku kurnika 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat A. S. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. a.tp. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany własnego ostatecznego postanowienia z dnia 3 września 2013 r. nakładającego na M. A., Z. A. i W. D. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego nieużytkowanego budynku kurnika, w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r. Opisane postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym sprawy: Postanowieniem z dnia [...] nałożono na ww. strony obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego nieużytkowanego budynku kurnika, w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r. Postanowienie to zostało zmienione w zakresie terminu przedłożenia ekspertyzy, postanowieniami z dnia [...] oraz z dnia [...]. W piśmie z dnia 28 grudnia 2014 r. strony zwróciły się o przedłużenie terminu do końca 2015 roku. Opisany wniosek organ I instancji potraktował jako wniosek o zmianę ostatecznego postanowienia z dnia [...] w zakresie zmiany terminu wykonania obowiązku. Jednakże organ zauważył, iż podstawę do wydania tegoż postanowienia stanowił art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) i nie jest dopuszczalna zmiana ostatecznego postanowienia na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. Taka zmiana nie jest możliwa również w oparciu o art. 155 k.p.a. Wobec powyższego organ odmówił wszczęcia postępowania, wskazując na art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę nie będąca stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Niedopuszczalność, która wystąpiła w niniejszej sprawie ma charakter przedmiotowy, wniosek stron dotyczył bowiem wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ostatecznego postanowienia w zakresie zmiany terminu wykonania obowiązku. W zażaleniu – M. A., Z. A. i W. D. – wyjaśniły, iż wystąpiły z prośbą o zmianę postanowienia w zakresie terminu, gdyż budynki, których miała dotyczyć ekspertyza mają być wykorzystane do działalności gospodarczej prowadzonej przez B.D., który stara się o dofinansowanie dla gospodarstw rolnych i aktualnie nie jest w stanie wykonać obowiązku wynikającego z postanowienia. Postanowieniem z dnia [...].[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, iż przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. W przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw należy przyjąć, iż jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień, wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Z uwagi na powyższe, zdaniem organu zasadnie organ I instancji rozstrzygnął na podstawie art. 61a k.p.a. Dodał, iż termin dokonania czynności przez stronę, o którym mowa w art. 81 c ust. 2 ustawy, jest terminem urzędowym, co oznacza, iż źródłem wyznaczania terminu jest wola organu administracji publicznej. Termin ten może być z urzędu przedłużony lub skrócony. Niemniej termin ten podobnie jak termin ustawowy ma charakter terminu zawitego, zatem jego uchybienie powoduje co do zasady bezskuteczność czynności. Jednakże możliwe jest przywrócenie tegoż terminu. W skardze do WSA w Łodzi skarżące - M. A., Z. A. i W. D. – powtórzyły argumenty zażalenia i wniosły o odroczenie terminu złożenia ekspertyzy do końca grudnia 2015 roku. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 tejże ustawy. W ocenie sądu, wskazanych wyżej naruszeń prawa nie można przypisać wydanemu w sprawie postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] utrzymującemu w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ostatecznego postanowienia z dnia [...] nakładającego obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego nieużytkowanego budynku kurnika. Kwestionowane rozstrzygnięcie uznać należy za prawidłowe, niezależnie od wcześniejszych odmiennych, a nieprawidłowych postanowień organu I instancji z dnia [...] oraz z dnia [...] Przedmiotem żądania strony skarżącej była zmiana terminu wykonania obowiązku nałożonego ostatecznym postanowieniem wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy. Wskazany przepis stanowi, że w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego organ może nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Niewątpliwie postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy ma charakter dowodowy o tyle, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 353/1107 – wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie wskazuje się, że postanowienie wydane w oparciu o wymienioną wyżej podstawę materialnoprawną nie jest postanowieniem wydawanym na zasadzie art. 77 § 2 k.p.a. To, że ma ono za zadanie wyjaśnienie określonego stanu faktycznego, i że ma ono w tym znaczeniu charakter dowodowy, w żadnym przypadku nie upoważnia, aby podstawy prawnej dla jego zmiany upatrywać w art. 77 § 2 k.p.a. Konsekwencje wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 ustawy określa ust. 4 art. 81c, w myśl którego w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 283/13, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 590/10). Zauważyć przy tym należy, że w myśl ust. 3 art. 81c, na postanowienie o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie. Do tego zaś rodzaju postanowień, w myśl art. 126 k.p.a. nie ma zastosowania art. 155 k.p.a. stanowiący, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym dodać należy, że pod pojęciem "decyzji, na mocy której strona nabyła prawo" rozumie się także decyzję nakładającą określony obowiązek (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 771/07). Z przywołanych uregulowań wynika, że brak jest podstawy prawnej dla zmiany ostatecznego postanowienia, wydanego w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy (wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 283/13). Tym samym słusznie organ uznał, że wszczęcie postępowania zmierzającego do zmiany ostatecznego postanowienia wydanego w oparciu o materialnoprawną podstawę jaką jest art. 81c ust. 2 ustawy jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Oznacza to, iż zasadne jest zaskarżone rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przywołany przepis stanowi bowiem, że jeżeli żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania ( por. wyrok WSA w Opolu z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 566/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 241/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 771/13) Reasumując, w ocenie sądu, w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym sprawy stwierdzić należy, iż wykładnia zastosowanych przepisów nie uchybia prawu w takim zakresie, w jakim mogłaby wpłynąć na wynik sprawy, powodując jednocześnie, że zaskarżone postanowienie należy ocenić jako prawidłowe. Podnoszone w skardze okoliczności, choć istotne z punktu widzenia skarżących, to jednak nie mają znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia organu. W tej sytuacji sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o przepis art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 461). IB