II SA/Łd 279/06

Dnia 31 sierpnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant A. Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2006 roku sprawy ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz strony skarżącej kwotę 800,00 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98/00, poz. 1071), po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie prawidłowości prowadzonych robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na nieruchomości w P., przy ul. A 10 - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż w dniu 22 kwietnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w P. dokonał oględzin na nieruchomości w P., przy ul. A 10. Oględziny zostały przeprowadzone w wyniku interwencji J. P. W przesłanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. piśmie z dnia 21 kwietnia 2005 r. skarżący zarzucił wykonywanie inwestycji przy ul. A 10 w P. w sposób niezgodny z przepisami i normami budowlanymi. Do pisma skarżący dołączył opinię techniczną sporządzoną przez inż. J. W. w zakresie określenia niezgodności techniczno-prawnych w realizacji robót budowlano-montażowych. W wyniku przeprowadzonych oględzin organ ustalił, że na ww. nieruchomości prowadzone były roboty budowlane polegające na wykonaniu z pustaków żużlobetonowych części podpiwniczenia budynku mieszkalnego o wymiarach 6,75 m x 5,05 m, a także parteru o wymiarach 4,77 m x 10,22 m, realizowanych na podstawie decyzji Starosty P. z dnia [...] Nr [...]. Ponadto stwierdzono wykonanie w bramie przejazdowej słupów nośnych i stropu. W czasie kontroli stwierdzono również wykonanie dylatacji ściany bramy przejazdowej w granicy z działką skarżącego i jej uzupełnianie. Ponieważ w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 24 § 3 Kpa, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyłączył Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. od udziału w sprawie i wyznaczył do jego prowadzenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.. W dniu 30 maja 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. zawiadomił strony o przejęciu postępowania i wyznaczył na dzień 10 czerwca 2005 r. oględziny przedmiotowej nieruchomości. Podczas czynności kontrolnych ustalono, że na działce w P., przy ul. A 10, stanowiącej własność M. R., prowadzone były roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, następnie zmienionego w trybie art. 36a Prawa budowlanego, w dniu [...] decyzją Nr [...] w zakresie zatwierdzenia projektu zamiennego. W ocenie organu I instancji nie stwierdzono żadnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowanego, uzasadniających wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 tej ustawy. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego, organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] znak: [...] umorzył, w trybie art. 105 § 1 Kpa, postępowanie w sprawie prawidłowości prowadzonych robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na ww. nieruchomości. Od powyższej decyzji J. P. złożył odwołanie. W piśmie skarżący podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nie zakończył postępowania wszczętego w dniu 21 kwietnia 2005 r., a także wskazał, iż inwestor uzyskał decyzję o zatwierdzeniu projektu zamiennego realizowanej rozbudowy już po wszczęciu postępowania w sprawie legalności prowadzonych przez M. R. robót budowlanych. Skarżący uważa, że postępowanie administracyjne odbyło się bez jego udziału, oraz uniemożliwiono wgląd w dokumenty. Ponadto podniósł, że oględziny przeprowadzone w dniu 10 czerwca 2005 r. odbyły się bez jego udziału. Zdaniem J. P. protokół został sporządzony bez jego parafowania i akceptacji, zaś dokonane ustalenia stanu faktycznego są nierzetelne. Rozstrzygając sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. jest prawidłowa. Ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na stwierdzenie, że inwestor, prowadził roboty budowlane związane z rozbudową budynku mieszkalnego, w oparciu o decyzję Starosty P. z dnia [...], oraz decyzję z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Powołaną decyzją zatwierdzono jedynie zmianę projektu polegającą na podwyższeniu ścianek kolankowych i szczytowych o 60 cm w stosunku do założeń projektu pierwotnego. Dlatego też nie można postawić Inwestorowi zarzutu, że prowadzone roboty budowlane są nielegalne. Brak podstaw do kwestionowania ich prawidłowości obligował organ nadzoru budowlanego do umorzenia postępowania administracyjnego. Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącego zarzutu braku zagwarantowania mu czynnego udziału w postępowaniu lub utrudnianiu udziału w tym postępowaniu wyjaśniono, że organ nadzoru powiadomił strony o planowanych oględzinach, natomiast okoliczność, że inwestor nie umożliwił wstępu na swoją nieruchomość, nie stanowi uchybienia leżącego po stronie organu nadzoru I instancji, bowiem nie może on wkraczać w sferę praw właściciela kontrolowanej nieruchomości, natomiast ma obowiązek, po zakończeniu oględzin udostępnić protokół, co w niniejszy przypadku zostało dokonane. Fakt, iż Skarżący odmówił jego podpisania, został odnotowany, zgodnie z art. 68 § 2 Kpa. Ponadto wskazano, iż skarżący miał prawo, pomimo nie uczestniczenia osobistego w oględzinach, po zapoznaniu się z nim, złożyć własne wyjaśnienia w tej sprawie. Odstąpienie od tej czynności oraz odmowa podpisania protokołu nie mogą być uznane za naruszenie art. 10 § 1 Kpa. Podnoszona okoliczność, że organ uniemożliwiał Skarżącemu zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym nie znajduje potwierdzenia. Pismem z dnia 10 marca 2006 r. na powyższą decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., J. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi żądając ich uchylenia. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i 8 kpa w związku z art. 77 kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie przy ocenie prawidłowości robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przedstawionej przez skarżącego Opinii Technicznej sporządzonej przez inż. J. W.. Ponadto naruszenie art. 10 i art. 79 kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawo budowlane, poprzez błędną ocenę, iż uniemożliwienie skarżącemu udziału w oględzinach robót budowlanych dokonanych w dniu 10 czerwca 2005 r. nie stanowi naruszenia art. 10 § 1 kpa. Jak również naruszenie art. art. 84a ust. 1 pkt. 1, art. 84a ust. 2 pkt. 1 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) – dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej naruszeń prawa rodzących konieczność wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego. Podstawą rozstrzygnięcia postępowania w niniejszej sprawie jest przepis art. 105 § 1 k.p.a.. Z treści powołanego przepisu wynika, że w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Postępowanie administracyjne ze swej istoty zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia w kwestii indywidualnych praw i obowiązków strony. Jednakże nie w każdym wypadku owe merytoryczne rozpoznanie sprawy jest możliwe. Okolicznością, która uniemożliwia takie rozstrzygnięcie jest stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania. W każdej takiej sytuacji organ administracji jest zobowiązany do umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 kpa (vide: wyrok NSA z dnia 14 maja 1998 roku w sprawie I SA/Kr 1141/97, LEX nr 33605). Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (vide: wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 roku w sprawie IV SA 1225/96, LEX nr 43250, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 roku w sprawie III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25, wyrok NSA z dnia 18 maja 1998 roku w sprawie II SA 76/98, LEX nr 43176). Na gruncie niniejszej sprawy, organy administracji uznały, że zainicjowane przez skarżącego J. P. postępowanie, zmierzające do stwierdzenia niezgodności z prawem prowadzonych przez inwestora M. R. robót budowlanych, jest bezprzedmiotowe, bowiem, jak to ustaliły organy administracji obu instancji, istnieje zgodność prowadzonych robót budowlanych z udzielonymi pozwoleniami budowlanymi. W tym miejscu należałoby zgodzić się ze stanowiskiem, iż brak odstępstw w prowadzonych robotach budowlanych od udzielonego pozwolenia na budowę winno skutkować umorzeniem wszczętego postępowania jako bezprzedmiotowego. Jednakże w realiach niniejszej sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona przez organy prowadzące postępowanie kwestia, prawidłowości prowadzonych robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości położonej w P., przy ul. A 10. Wniosek organów w tym zakresie jest zupełnie dowolny, a przeprowadzone postępowanie dowodowe wydaje się nie wystarczające. Co więcej skarżący w toku postępowania wskazywał w jakich konkretnie robotach budowlanych upatruje odstąpienia od zatwierdzonych projektów budowlanych. W przesłanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. piśmie z dnia 21 kwietnia 2005 r. skarżący zarzucił wykonywanie inwestycji przy ul. A 10 w P. w sposób niezgodny z przepisami i normami budowlanymi. Do pisma skarżący dołączył opinię techniczną sporządzoną przez inż. J. W. w zakresie określenia niezgodności techniczno-prawnych w realizacji robót budowlano-montażowych. Z przedstawionej opinii wynika, iż na słupach nośnych powstającego budynku brak jest izolacji przeciwwilgociowej pionowej i poziomej. Wykonany podciąg pod płytę stropową, który wylewany był "na mokro" nie posiada jakiejkolwiek dylatacji pomiędzy budynkami, stanowi on scalenie ze ścianą budynku istniejącego. Stan obiektu budowlanego daje obraz niezgodności ze "sztuką budowlaną" obowiązującymi przepisami technicznymi i prawnymi i z całą pewnością stanowi to niezgodność z projektem technicznym. Zdaniem opiniodawcy obawy właściciela budynku sąsiedniego odnośnie nadmiernego obciążenia konstrukcji jego budynku ze względu na oparcie o jego ściany konstrukcji powstającego budynku mieszkalnego są w pełni uzasadnione. Ponadto brak jakichkolwiek izolacji przeciwwilgociowych pomiędzy konstrukcjami obiektu istniejącego a obiektu nowobudowanego zagraża przenoszeniu wilgoci na budynek istniejący. Podstawowym problemem jest również brak fundamentowania obiektu nowobudowanego w gruncie rodzimym. Przedstawiona technologia zagęszczania obiektu istniejącego przy ścianach piwnic jest zgodna ze "sztuką budowlaną" oraz warunkami technicznymi, jednak jego nośność może jeszcze nie spełniać warunków przyjętych w projekcie i spowodować naprężenia, a w konsekwencji odkształcenia muru przyległego budynku. Organy administracji rozpoznając sprawę nie odniosły się do powyższych zarzutów. Takiego sposobu prowadzenia postępowania dowodowego nie można zaakceptować z punktu widzenia fundamentalnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego, stojąc na straży praworządności winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Z powyższym uregulowaniem harmonizuje przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiąc, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto ocena czy dana okoliczność została udowodniona możliwa jest do przeprowadzenia jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Podkreślić wreszcie trzeba, że również sam przebieg oględzin, przedstawiony przez skarżącego budzi uzasadnione wątpliwości składu orzekającego. Niedopuszczalne jest, by organ, który w toku całego postępowania administracyjnego winien stać na straży praworządności, naruszał podstawowe zasady procedury administracyjnej, uniemożliwiając stronie skarżącej wzięcie udziału w oględzinach nieruchomości. Takie postępowanie z pewnością nie sprzyja pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa. Powinność podpisania protokołu przez osoby obecne przy czynności oględzin służy, zdaniem Sądu, ochronie strony postępowania przed próbami nierzetelnego zamieszczania w aktach sprawy danych niezgodnych z rzeczywistym przebiegiem czynności czy też z ustaleniami dokonanymi podczas tych czynności. Brak takiego podpisu stwarza bowiem domniemanie, iż postępowanie nie było prowadzone obiektywnie (vide: W. Chróścielewski, Glosa do wyroku NSA z dnia 10 listopada 1994 r., I SA 1073/94, Sam. Teryt. 1997/3/76). Powyższe okoliczności świadczą więc jednoznacznie o naruszeniu przez organy nadzoru budowlanego zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 81 kpa). W tej sytuacji okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów, przed wydaniem decyzji nie mogą być uznane za udowodnione (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 1988 r., IV SA 701/88). Z przytoczonych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.