II SA/Łd 279/10

Dnia 25 sierpnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia NSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2010 roku sprawy ze skargi A.P. i M. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), po rozpoznaniu odwołania A. i M. P., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...] o odmowie uchylenia decyzji Nr [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Starosta [...] decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i Ł. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią handlową i garażem wraz z instalacjami wewnętrznymi – wodno – kanalizacyjną i elektryczną na nieruchomości zlokalizowanej w R. przy ul. A, działka Nr ewid. 69, obręb [...] oraz zjazdu publicznego z ulicy A – działka Nr ewid. 33 na nieruchomość oznaczoną Nr ewid. działki 69. W dniu 12 października 2009 roku A. i M. P. – właściciele sąsiedniej nieruchomości (działka Nr ewid. 67/2 i 68/2) złożyli w organie I instancji wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wnioskodawcy stwierdzili, iż przysługiwał im przymiot strony w tym postępowaniu, a nie zostali przez organ wydający decyzję uznani za stronę. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...] Starosta [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, organ I instancji decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę uznając, iż wnioskującym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji A. i M. P. wnieśli o jej uchylenie wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego. Zdaniem odwołujących się, zagospodarowanie działki nie jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i planowany do realizacji budynek zacieni ich działkę. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że podanie o wznowienie postępowania rozpatrywane winno być w trybie przepisów określonych w art. 145 – art. 152 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz czy żądanie wznowienia zostało zgłoszone przez stronę. Zgodnie z poglądem reprezentowanym w orzecznictwie sądowym jeśli wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (podmiot składający wniosek uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty), to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Prawidłowo zatem, w ocenie Wojewody, organ I instancji wznowił postępowanie i dopiero po wznowieniu badał czy wnioskującym przysługiwał podmiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Jak wskazał organ odwoławczy, zgodnie z unormowaniem art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego polega na ustaleniu związku o charakterze materialno – prawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O tym czy odwołujący się są stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę nie decyduje wola czy też subiektywne przekonanie wnioskujących, ale szczególny przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy czym obszar oddziaływania obiektu jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Przepisami odrębnymi są na przykład normy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania, inwestor został zobowiązany do przedłożenia analizy zacieniania działki sąsiedniej przez projektowany obiekt. Inwestor przedłożył analizę, z której wynika, iż projektowany budynek spełnia warunki określone przepisami § 13 i § 60 w/w rozporządzenia. W ocenie organu, projektowana inwestycja nie narusza również pozostałych warunków technicznych zawartych w cytowanym rozporządzeniu. Na tej podstawie organ uznał, że projektowana inwestycja nie ogranicza zagospodarowania nieruchomości odwołujących się. W konkluzji organ odwoławczy wyjaśnił, że działka odwołujących się nie jest zlokalizowana w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Słusznie zatem organ I instancji uznał, iż wnioskującym, nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Zarzuty odwołania odnoszące się do postępowania przed organem I instancji, jak napisał Wojewoda, w świetle przedstawionych powyżej uwag są bezzasadne. W skardze na powyższą decyzję A. i M. P. zarzucili naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 145 § 1 i art. 151 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy naruszyły także art. 50 i 84 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż zaniechały przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżących. W sprawie doszło także do uchybienia treści art. 55 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 3 i art. 28 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu II, jak i I instancji oraz decyzji organu I instancji o pozwoleniu na budowę. W motywach skargi strona opisała dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że organ I instancji w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie badał komu przysługuje przymiot strony w tymże postępowaniu. Kwestią tą organ zajął się dopiero w toku postępowania wznowieniowego ograniczając się jedynie do zażądania od inwestorów analizy zacienienia działki. Mimo stwierdzonego zacienienia działki organ odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ ograniczył się tylko do analizy zacienienia działki, pomijając takie okoliczności jak hałas silników maszyn rolniczych, spaliny, olej i smary towarzyszące maszynom. Decyzja o pozwoleniu na budowę narusza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy terenu w zakresie lokalizacji obiektu. W zakresie naruszenia przepisów Prawa budowlanego skarżący wskazali, iż nawet z wadliwie i pobieżnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że planowana inwestycja powoduje zacienienie działki skarżących. Oznacza to, iż nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, co świadczy o tym, że mają oni przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji o pozwoleniu na budowę. Podstawą do wznowienia postępowania była przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organy obu instancji rozpoznając sprawę uznały, iż skarżącym, jako właścicielom sąsiedniej nieruchomości, nie przysługuje przymiot strony w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Z treści skargi i dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika stanowisko skarżących, iż przysługiwał im przymiot strony w rzeczonym postępowaniu. Podsumowując wstęp należy wskazać, że zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy przysługiwał skarżącym, jako właścicielom nieruchomości przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią handlową i garażową na sąsiedniej nieruchomości. Kwestię przymiotu strony reguluje przepis art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zajmował się wykładnią przepisu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i analizował zagadnienie "przymiotu strony" w postępowaniu administracyjnym. Linia tego orzecznictwa jest w zasadzie jednolita, ugruntowana i prowadzi do wniosku, że stroną postępowania administracyjnego może być wyłącznie podmiot, który wykaże swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy. W wyroku z dnia 27 września 1999 roku w sprawie sygn. akt IV SA 1285/98 (LEX Nr 47898) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji". Na tej podstawie należy stwierdzić, że interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest więc na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu prawnego (np.: wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 września 2001 roku, I SA 2326/00, LEX Nr 54528). Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Musi zatem rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (np: wyroki NSA w Warszawie: z 20 kwietnia 1998 roku, IV SA 1106/97, LEX Nr 43360; z dnia 13 marca 2002 roku, IV SA 2085/98, LEX Nr 55752). Ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane również zawiera definicję strony postępowania. Określa ona jakie podmioty mogą uczestniczyć w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami postępowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Nie ulega wątpliwości, że wprowadzenie ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) definicji legalnej "obszaru oddziaływania obiektu" miało na celu ograniczenie kręgu stron postępowania. Celem wskazanej zmiany było również przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2006, str. 325 -326). Przykładem przepisu prawa, który może być podstawą uznania danego podmiotu za stronę postępowania jest art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), który przewiduje możliwość ustanowienia strefy ograniczonego użytkowania w związku z realizacją inwestycji. Ustanowienie takiego obszaru skutkuje wprowadzeniem ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu. Podmiot, który jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości, która znalazłaby się w takim obszarze byłby stroną postępowania, którego przedmiotem byłoby wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji, w związku z którą utworzono taki obszar. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny (np. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 roku, II OSK 75/06, LEX Nr 319183; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 18 listopada 2005 roku, VII SA/Wa 786/05, LEX Nr 198955 i z dnia 4 lipca 2006 roku, VII SA/Wa 121/06, LEX Nr 243787). Nawet w przypadku nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem, na którym planowana jest inwestycja, a tak jest w przypadku działki stanowiącej własność strony skarżącej, właściciel działki ma obowiązek wykazania istnienia własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego, chronionego przepisem art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, dana osoba jako właściciel nieruchomości (bezpośrednio graniczącej i nie tylko) ma interes prawy w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę na innej nieruchomości, gdy wykaże istnienie ograniczeń w zabudowie na jego terenie. Innymi słowy, dany sąsiad ma interes prawny w postępowaniu, gdy istnieje przepis prawa ograniczający zabudowę na jego działce, zatem wówczas gdy jego działka znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. Granice obszaru oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne, polegające w szczególności na emisji zanieczyszczeń, czy powodowaniu nadmiernego hałasu. Ocena prawna dopuszczalności tych wpływów powinna opierać się na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, dotyczących tychże sfer oddziaływania. Zdaniem składu orzekającego, strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie wykazała interesu prawnego, który dawałby jej przymiot strony. Szczegółowo odnosząc się do argumentów podnoszonych przez stronę wyjaśnić należy, iż kwestia zacienienia działki nie świadczy o istnieniu u skarżących przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę na sąsiedniej nieruchomości. Prawo budowlane nie przewiduje ograniczeń z tytułu zacienienia działki, normując jedynie kwestię zacienienia pomieszczeń mieszkalnych przez obiekty budowlane. Pogląd ten znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2004 roku, IV SA/Wa 2427/03, Lex Nr 164667; wyrok NSA z dnia 7 lipca 1999 roku, IV SA 2246/98, Lex Nr 47836 i inne), z którym skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza. Stwierdzone przez organ zacienienie działki, nie świadczy zatem o tym, iż skarżącym przysługuje przymiot strony w spornym postępowaniu. Wbrew twierdzeniom skarżących, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 50 i 84 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ dowodu z opinii biegłego na okoliczność oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżących. Stosownie do regulacji art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Przepis art. 50 Kodeksu postępowania administracyjnego normuje natomiast kwestię wezwania stron do udziału w podejmowanych czynnościach. W toku postępowania przed organem I instancji została złożona do akt administracyjnych analiza zacienienia działki skarżących. Dokument ten zawiera wszystkie niezbędne informacje, został opracowany przez inżyniera architektury. Tym samym organ dysponował opinią biegłego i nie miał podstaw do kwestionowania jej treści. Skoro w toku niniejszego postępowania nie został opracowany – w szczególności na zlecenie skarżących – raport, która uwzględniając przepisy prawa, inaczej (odmiennie) określałaby zakres negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko, to za wiążący uznać wypada ten raport, który w toku sprawy administracyjnej został opracowany i stanowił podstawę rozstrzygnięcia. O ile bowiem w toku postępowania administracyjnego strona nie zgadza się z opinią biegłego, może skorzystać z możliwości zlecenia kontrraportu we własnym zakresie i przedłożenia jego, jako dowodu w sprawie (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2007 roku, IV SA/Wa 2383/06, Lex Nr 316627). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji niewadliwie przyjęły, iż strona skarżąca własnego interesu prawnego nie wykazała. Nie występują zatem jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zabudowy na działce strony skarżącej. W świetle zatem materiału jakim dysponował organ, brak było jakiejkolwiek podstawy prawnej do przyznania stronie skarżącej przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Nieruchomości skarżących nie znajdują się bowiem w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Konkludując rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. a.tp.