II SA/Łd 281/09

Dnia 22 maja 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Tuczek-Podczaska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2009 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek oddala skargę. LS W dniu 1 kwietnia 2008 roku A. B. złożył wniosek o umorzenie należności, wynikających z zaległych zaliczek alimentacyjnych, wypłaconych przez Gminę W. na rzecz J. B., P. B. i S. B.. Decyzją z dnia [...] Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działający z upoważnienia Burmistrza W., na podstawie art. 7, art. 8, art. 15, art. 16, art. 18 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. nr 86, poz. 732 ze zm.) oraz art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 228, poz. 2255 ze zm.) odmówił wnioskodawcy umorzenia "zadłużenia alimentacyjnego". Na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, wskazując na niedostatki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Decyzją z dnia [...], organ I instancji, na podstawie art. 7, art. 8, art. 15, art. 16, art. 18 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. nr 86, poz. 732 ze zm.) oraz art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 228, poz. 2255 ze zm.), ponownie odmówił stronie umorzenia przedmiotowej należności. Od wskazanej decyzji odwołanie wniósł A. B., na skutek czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a., ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, podnosząc konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Decyzją z dnia [...] organ I instancji na podstawie art. 7, art. 8, art. 15, art. 16, art. 18 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. nr 86, poz. 732 ze zm.) oraz art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 228, poz. 2255 ze zm.), odmówił umorzenia zadłużenia alimentacyjnego A. B. w wysokości 11.224,50 zł. "na rzecz dzieci J. B., P. B., S. B. (...)". W uzasadnieniu wskazał, iż wnioskodawcy przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego, położonego w J., które, wbrew jego twierdzeniom, nie jest zamieszkałe ani przez jego konkubinę z dzieckiem ani też przez córkę z wnukiem. Stan zdrowia A. B., osadzonego w zakładzie karnym, uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia w warunkach pozbawienia wolności, ponadto brak jest dlań zatrudnienia z uwagi na schorzenia, na które cierpi oraz udział w czynnościach procesowych. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, organ pomocowy uznał, iż umorzenie zaległości alimentacyjnych nie jest uzasadnione, bowiem ani sytuacja dochodowa ani rodzinna wnioskodawcy nie przemawia za umorzeniem. Rozważając sytuację rodzinną A. B., Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wskazał, iż zobowiązany mając kilkoro dzieci nie wypełnia w sposób właściwy swoich obowiązków rodzicielskich i to nie tylko w zakresie płacenia alimentów. Jego postawa życiowa wskazuje na brak odpowiedzialności w podchodzeniu do posiadania dzieci i także w tym aspekcie "gratyfikacja" w postaci umorzenia należności nie powinna być jego udziałem. Posiadanie mieszkania, możliwego do wynajęcia, oznacza zaś, iż również sytuacja dochodowa wnioskodawcy nie skłania do traktowania go jako uprawnionego do ubiegania się o umorzenie należności. Z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa wynika bowiem równowaga interesu indywidualnego i społecznego. Nie może być zatem sytuacji, w której człowiek żyje na koszt Państwa i Państwo to ma regulować jego zobowiązania, wynikające z panujących zasad społecznych i obyczajowych, podczas gdy zobowiązany nie przejawia żadnych starań w tym zakresie. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia A. B. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie w całości zadłużenia wobec Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W.. Wskazał, że nie uzasadniono w sposób wystarczający odmowy umorzenia należności alimentacyjnej, poprzestając na niedopuszczalnej, w jego ocenie, krytycznej analizie jego postawy życiowej. Podniósł, iż nie posiada żadnych dochodów, nie mając tym samym realnych możliwości spłaty, obciążającego go zadłużenia. Mieszkanie w J. zajmuje bowiem jego córka, która uregulowała zadłużenie czynszowe i na bieżąco opłaca należne świadczenia, co pozwala na zachowanie prawa do lokalu (zwłaszcza wobec faktu, iż Spółdzielnia nosiła się z zamiarem eksmitowania go za zaległości czynszowe). Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu podniosło, że stosowanie do treści art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. nr 86, poz.732 ze zm.) organ właściwy wierzyciela może umorzyć należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, a także wierzyciela z tytułu nienależnie pobranej zaliczki, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną tych osób. Decyzje, znajdujące oparcie w cytowanym przepisie należą zatem do kategorii decyzji uznaniowych. W gestii zatem organu jest odmowa lub przychylenie się do wniosku strony, co nie oznacza, iż decyzje w tym zakresie mają charakter dowolny. Organ administracji ograniczony jest bowiem postanowieniami przywołanego art. 16 ustawy wskazującymi, iż w tym zakresie winna być brana pod uwagę należycie ustalona sytuacja dochodowa i rodzinna wnioskodawców. Organ I instancji swe rozstrzygnięcie oparł w znacznej mierze na okoliczności potencjalnego źródła dochodu dłużnika alimentacyjnego, jakim jest posiadanie przez niego lokalu mieszkalnego w J.. Jednocześnie, podnoszone przez odwołującego okoliczności zamieszkiwania w tymże lokalu przez jego córkę wraz z wnukiem, opłacania przezeń świadczeń czynszowych bieżących i zaległych nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione. Organ nie wezwał bowiem A. B. do ich uprawdopodobnienia, nie przeprowadził też w tym zakresie stosownego postępowania wyjaśniającego, koniecznego dla prawidłowego załatwienia sprawy. Organ pomocowy I instancji nie poczynił również ustaleń koniecznych dla oceny, czy wobec niekwestionowanego stanu zdrowia odwołującego nie może on skutecznie ubiegać się o rentę chorobową. Nie dopełniając zaś ciążącego nań obowiązku umożliwienia wnioskodawcy wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, naruszył również art. 10 k.p.a., zwłaszcza, iż odwołujący we wniesionym środku zaskarżenia podnosił okoliczności, odnoszące się do poczynionych przez organ I instancji ustaleń. Dodatkowo zaś organ odwoławczy wskazał, iż braki w zgromadzonym materiale dowodowym nie pozwalają również na weryfikację instancyjną kwoty zadłużenia alimentacyjnego dłużnika alimentacyjnego. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie A. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i sądowe umorzenie zaległości alimentacyjnych. W ocenie skarżącego, organy nie są zdolne do podjęcia decyzji w sprawie, ograniczając się do "gromadzenia kolejnych papierów". Zarzucił pominięcie jego rzeczywistej sytuacji, wskazując, że ocenia się jego osobę, a nie stan faktyczny. W ocenie skarżącego, wydane w sprawie rozstrzygnięcia naruszają przepisy art. 7 i 8 k.p.a. oraz konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do organów administracji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do merytorycznego uzasadnienia stanowiska, zawartego w motywach zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 27.kwietnia 2009r. skarżący wniósł o "rozpatrzenie skargi (...) i wydanie postanowienia w sprawie" podnosząc, iż "jeden organ wydaje decyzję w sprawie a drugi uchyla", co jest "celowym odwlekaniem sprawy". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie sąd nie jest uprawniony do wydawania rozstrzygnięć, zastrzeżonych dla organów administracji. Oznacza to, iż poza kognicję sądu administracyjnego w badanej sprawie wykraczało, wnioskowane w skardze, orzekanie o umorzeniu należności alimentacyjnych skarżącego, "w zastępstwie" organów pomocowych. Dokonując natomiast kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Decyzją wspomnianą, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] i przekazało sprawę temuż organowi do ponownego rozpatrzenia . Wskazany przepis normuje rozstrzygnięcie organu odwoławczego, określone mianem decyzji kasacyjnej, która podejmowana jest w sytuacji, gdy organ stwierdzi istotne braki w materiale dowodowym, stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji. Braki te muszą być na tyle istotne, że ich usunięcie wymagałoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zgodnie z powołaną normą, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (wyrok NSA z 10 kwietnia 1997 r. I SA/Po 1237/96, POP 1998, nr 3, poz. 92). W ocenie Sądu, wskazany przepis znalazł w przedmiotowej sprawie prawidłowe zastosowanie zaś organ odwoławczy, w sposób właściwy skorzystał z uprawnień kasacyjnych, należycie uzasadniając wydane w tym zakresie rozstrzygnięcie. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia organ odwoławczy słusznie bowiem stwierdził, że przeprowadzone przez Kierownika Miejsko- Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działającego z upoważnienia Burmistrza W. postępowanie administracyjne, naruszało zasady procedowania, co z uwagi na charakter sprawy, mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Uprawniona jest zatem konkluzja o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w znacznej części. Jak bowiem wynika choćby z treści odwołania, okoliczności uznane przez organ I instancji za dowiedzione, a związane z posiadaniem przez skarżącego spółdzielczego prawa do lokalu, nie zostały w sposób należyty wyjaśnione. W świetle zaś podniesionych w odwołaniu (i powielonych w skardze) zarzutów, konieczne jest przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Zastrzeżenia powyższe odnoszą się również do, eksponowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, faktu braku możliwości zweryfikowania wielkości zadłużenia alimentacyjnego skarżącego, wobec braku jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2007r., sygn.akt I OSK 1859/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 338621, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2007r., sygn.akt II SA/Gl 143/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej, Lex nr 341073). Na marginesie też zwrócić należy uwagę na konstrukcyjną wadliwość decyzji organu I instancji. Orzeczenie w przedmiocie umorzenia należności alimentacyjnych nie dotyczy bowiem "zadłużenia alimentacyjnego na rzecz dzieci" lecz należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych wierzycielom alimentacyjnym przez gminę zaliczek (art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zw. z art.41 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów /Dz.U. nr 1 z 2009r., poz. 7). Treść rozstrzygnięcia organu I instancji ("odmówić umorzenia zadłużenia alimentacyjnego (...) na rzecz dzieci...") sugeruje natomiast orzekanie w zakresie materii dalece wykraczającej poza kompetencje organów administracji. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi wskazać należy, iż zalecenia o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r., sygn.akt II OSK 502/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 339485) Oznacza to, że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Taka ingerencja, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajdowałaby uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie sposób też podzielić poglądu, iż organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów art. 7 i 8 k.p.a. Kasacyjny charakter rozstrzygnięcia służy bowiem realizacji przywołanych zasad postępowania, ponieważ zapewnić ma przeprowadzenie rzetelnego, pogłębiającego zaufanie do organów państwa, postępowania wyjaśniającego. Reasumując, rozstrzygniecie organu II instancji uznać należy za prawidłowe a argumenty skarżącego, akcentowane w uzasadnieniu skargi, nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Mając na uwadze powyższe, wobec tego że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p. p. s. a. orzekł o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.