II SA/Łd 283/13

Dnia 24 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant sekretarz Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2013 roku sprawy ze skargi Gminy - Miasto B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia we wskazanym terminie ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu ciągu pieszego oddala skargę. a.bł. II SA/Łd 283//13 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na Gminę Miasto B. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 31 października 2012 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego ciągu pieszego usytuowanego przy budynkach handlowo-usługowych przy ul. A w B. wraz z podaniem sposobu usunięcia występujących nieprawidłowości. Postanowienie stało się ostateczne. Pismem z dnia 30 października 2012 r. Gmina Miasto B. wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o prolongatę terminu wyznaczonego ww. postanowieniem i umożliwienie przedłożenia ekspertyzy technicznej do dnia 30 kwietnia 2013 r. Wnioskodawca wskazał, że jest w trakcie opracowywania kompleksowego projektu docelowego zagospodarowania powyższego terenu, w którym ujęta zostanie także ekspertyza techniczna stanu istniejącego. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 77 § 2 k.p.a., wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia 16 lipca 2012 r. - do dnia 30 kwietnia 2013 r. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł S.M., który podniósł, że organ nie wykazał, że zachodzi okoliczność uprawniająca do uwzględnienia żądania wnioskodawcy. Zobowiązany zwlekał z wykonaniem nałożonego obowiązku i nie wyjaśnił przyczyn niewywiązania się z obowiązku orzeczonego postanowieniem z dnia 16 lipca 2012 r. Postanowieniem z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił postanowienie organu I instancji z dnia [...] i umorzył postępowanie prowadzone w przedmiocie zmiany ostatecznego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że postanowienie organu I instancji z dnia [...] jest ostateczne, wobec czego wzruszenie lub zmiana takiego aktu administracyjnego może nastąpić tylko i wyłącznie w trybach do tego przewidzianych. Zgodnie z art. 110 w związku z art. 126 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał akt administracyjny, jest nim związany od chwili jego doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Stosownie zaś do art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Zatem do postanowień zaskarżalnych możliwe jest wdrożenie trybu nadzwyczajnego uregulowanego w art. 145 k.p.a. (wznowienie postępowania administracyjnego) oraz art. 156 k.p.a. (stwierdzenie nieważności akt administracyjnego). Nieuprawnione jest natomiast zastosowanie trybu z art. 154 albo art. 155 k.p.a., tj. procedur umożliwiających zmianę lub uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych. Przepis art. 77 § 2 k.p.a. stanowi zaś, że organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Postanowienie wydane na podstawie ww. przepisu należy do rozstrzygnięć niezaskarżalnych, z kolei postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane znajduje się w katalogu aktów administracyjnych zaskarżalnych. Skoro przepis bardziej szczegółowy wyłącza zastosowanie przepisu bardziej ogólnego, to nie jest możliwe zastosowanie art. 77 § 2 k.p.a. do zmiany ostatecznego postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Oznacza to, w ocenie organu odwoławczego, że przepisy ustawy - Prawo budowlane nie przewidują możliwości zmiany postanowienia wydanego w trybie art. 81c ust. 2. Zatem postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] jest wadliwe. Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę złożyła Gmina Miasto B., zarzucając mu naruszenie art. 77 § 2 k.p.a. poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do zmiany własnego postanowienia dotyczącego przeprowadzenia dowodu w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy zmiana dotyczy postanowienia wydanego w trybie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że zgodnie z art. 77 § 2 k.p.a. organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. W ocenie skarżącego postanowienie organu I instancji z dnia [...] jest postanowieniem w sprawie przeprowadzenia dowodu w postępowaniu administracyjnym. Organ był zatem uprawniony do jego zmiany, zwłaszcza, że dotyczyła ona wyłącznie terminu, w którym ekspertyza ma być przedłożona. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Niniejsze rozważania należy zacząć przede wszystkim od charakteru prawnego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], określającego nowy termin złożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego ciągu pieszego przy ul. A w B., który to obowiązek nałożony został ostatecznym postanowieniem tego samego organu z dnia [...]. W podstawie prawnej postanowienia z dnia [...] organ I instancji przywołał jedynie art. 77 § 2 k.p.a., stanowiący, że organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Na postanowienie to nie przysługuje zażalenie. Gdyby więc uznać, że ww. postanowienie oparte było na wskazanej podstawie prawnej, złożone zażalenie byłoby niedopuszczalne, a rozpoznanie go przez organ odwoławczy stanowiłoby rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia. Jednakże zauważyć należy, że mimo, że w podstawie prawnej postanowienia z dnia [...] PINB w B. powołał jedynie art. 77 § 2 k.p.a., to jednak sprawa wciąż dotyczyła obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej, nałożonego postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Niewątpliwie zatem to ten przepis stanowił podstawę rozstrzygnięcia wyznaczającego nowy termin przedstawienia ekspertyzy. Ustalenie podstawy prawnej postanowienia nie może ograniczać się tylko do wskazywanych przez organ przepisów (w niniejszej sprawie organ wskazał wyłącznie na art. 77 § 2 k.p.a.), lecz winno ujmować najistotniejszą część orzeczenia, jaką jest rozstrzygnięcie – należało zatem przyjąć, że podstawą prawną postanowienia z dnia [...] był art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Na postanowienie wydane w tym trybie służy zażalenie - wynika to wyraźnie z ust. 3 ww. artykułu. Strona postępowania administracyjnego miała więc pełne prawo złożyć środek odwoławczy, a organ II instancji zobligowany był go rozpatrzyć. Nie można mieć zatem w tym zakresie zastrzeżeń do jego działania. Nie budzi również wątpliwości Sądu merytoryczna treść tego rozstrzygnięcia. Rację ma oczywiście strona skarżąca, gdy twierdzi, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane ma charakter dowodowy. Teza ta nie jest kwestionowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 6 grudnia 2000 r., II SA/Gd 2016/98, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane ma charakter ogólny i procesowy i powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi tej ustawy. Za taką wykładnią przemawia treść tego przepisu, zgodnie z którą organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Zatem postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane ma charakter dowodowy o tyle, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 353/11). Jednakże podkreślenia wymaga, że przedmiotem postanowienia organu I instancji z dnia [...] była zmiana własnego postanowienia z dnia [...], wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Postanowienie wydawane na takiej podstawie materialnoprawnej nie jest postanowieniem wydawanym na zasadzie art. 77 § 2 k.p.a. Okoliczność, że służy ono wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i że ma ono charakter dowodowy w żadnym przypadku nie upoważnia, aby podstawy prawnej jego wydania upatrywać w art. 77 § 2 k.p.a. Konsekwencje wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane określa ust. 4 art. 81c, w myśl którego w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2010 r., II SA/Rz 590/10). Ponadto strona skarżąca zdaje się nie dostrzegać faktu, że postanowienie organu I instancji z dnia [...] było w dniu [...] ostateczne. Wzruszalność postanowień ostatecznych wydanych w toku postępowania administracyjnego, o ile nie przewidują tego przepisy szczególne, jest dopuszczalna wyłącznie w trybie stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania, z tym że odnosi się to wyłącznie do postanowień zaskarżalnych zażaleniowo (por. art. 126 k.p.a.). Do postanowień nie ma zastosowania art. 155 k.p.a., w myśl którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dodać należy, że pod pojęciem "decyzji, na mocy której strona nabyła prawo" rozumie się także decyzję nakładającą określony obowiązek (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., II OSK 771/07). Tymczasem postanowienie organu I instancji z dnia [...], mimo niepowołania się wprost na ten przepis, było w istocie próbą zastosowania wobec ostatecznego postanowienia wydanego w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. Działanie takie bez wątpienia naruszało obowiązujące przepisy. Organ odwoławczy prawidłowo zatem przyjął, że niedopuszczalna jest zmiana ostatecznego postanowienia wydanego w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Za wadliwe w tej sytuacji należało uznać działanie organu nadzoru budowlanego stopnia podstawowego, który nałożywszy już obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego ciągu pieszego, zmienia następnie własne ostateczne postanowienie, wskazując przy tym na nieprawidłowy tryb i nieprawidłową podstawę prawną takiego działania. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. lf