II SA/Łd 289/14

Dnia 9 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi E. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia postanowienia ustalającego zaliczkę na pokrycie kosztów postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., w ramach prowadzonego postępowania w sprawie prawidłowości wykonania robót budowlanych związanych z przebudową budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce o nr ewid. 1048 położonej w miejscowości M., postanowieniem z dnia [...]. nr [...] zobowiązał - na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 243, poz. 1623 ze zm.) E. i K. P. do przedłożenia w terminie do dnia 31 maja 2012 r. oceny technicznej dotyczącej zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi robót budowlanych wykonanych przy przebudowie w/w obiektu budowlanego. Żądana ocena techniczna została złożona w siedzibie organu w dniu 23 marca 2012 r. Wobec stwierdzenia, że przedłożona dokumentacja jest niekompletna, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 262 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267), powoływanej dalej jako k.p.a., ustalił dla E. i K. P. zaliczkę na pokrycie kosztów postępowania administracyjnego, związanego z wykonaniem przez osobę uprawnioną oceny technicznej, dotyczącej zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi robót budowlanych wykonanych przy przebudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego w wysokości 2000 zł. Wnioskiem z dnia 2 grudnia 2013 r. E. i K. P. wystąpili o uchylenie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. postanowienia z dnia [...] nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia kwestionowanego postanowienia. Organ wyjaśnił, że wobec treści art. 154 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. postanowienia wydane na podstawie art. 262 k.p.a. nie podlegają zmianie czy uchyleniu w tym trybie, a zatem niemożliwe jest wszczęcie postępowania w sprawie wniosku strony z dnia 2 grudnia 2013 r. w oparciu o art. 154 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła E. P., która zarzuciła organowi wadliwe przyjęcie, że w niniejszej sprawie nieuprawnione byłoby wdrożenie postępowania w trybie art. 154 § 1 k.p.a. w odniesieniu do postanowienia nr [...]. Skarżąca podniosła, że postanowienie nr [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na bezzasadność żądania przedłożenia kolejnej ekspertyzy. Z tych względów wniosła o zmianę postanowienia nr [...] poprzez uwzględnienie wniosku z dnia 2 grudnia 2013 r. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że postanowienie wydane w oparciu o art. 262 § 1 k.p.a. należy do rozstrzygnięć niezaskarżalnych. Stosownie zaś do art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Analiza przytoczonego przepisu, zdaniem organu, w sposób jednoznaczny wskazuje, że tryb uregulowany w art. 154 k.p.a. w ogóle nie ma zastosowania do postanowień, bez względu na to, czy należą one do kategorii rozstrzygnięć zaskarżalnych, czy też nie. Powyższe oznacza, że ustawodawca nie przewidział możliwości zmiany lub uchylenia postanowień w trybach nadzwyczajnych, uregulowanych w art. 154 k.p.a. i art. 155 k.p.a. Stwierdził, że skoro zatem przepisy prawa nie uprawniają organów administracji publicznej do wdrożenia postępowania nadzwyczajnego, określonego w art. 154 k.p.a. w odniesieniu do postanowień, to w sprawie zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie takiego postępowania administracyjnego, a zatem zaskarżone rozstrzygnięcia jest prawidłowe, bowiem w sprawie występuje okoliczność powodująca niedopuszczalność wszczęcia postępowania. W odniesieniu do zarzutów strony, dotyczących postanowienia z dnia [...] organ podkreślił, że postępowanie zażaleniowe zainicjowane przez E. P. dotyczy postanowienia organu I instancji nr [...], i w jego ramach nie jest możliwe dokonanie merytorycznej oceny stanowiska wyrażonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w postanowieniu nr [...]. Jeżeli zdaniem strony, postanowienie nr [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, może zakwestionować je jedynie w odwołaniu od decyzji, bowiem należy ono do rozstrzygnięć niezaskarżalnych. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Łodzi wniosła E. P. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia z dnia [...] nr [...] "stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia PINB w W." i uchylenie postanowienia PINB w W. nakładającego obowiązek przedłożenia kolejnej ekspertyzy technicznej. Skarżąca w treści skargi uzasadniła brak zasadności nałożenia na stronę obowiązku przedłożenia trzeciej już ekspertyzy technicznej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Za odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270), powoływanej dalej jako p.p.s.a., zdaniem organu, przemawia brak istnienia powoływanego przez skarżącą postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia wniesionego na postanowienie organu stopnia powiatowego. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi, organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu i podkreślił, że wobec niezaskarżenia przez stronę rozstrzygnięcia organu opartego na art. 81c ust. 2 Prawo budowlane, winna mieć ona świadomość zastosowania sankcji z art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego, które może być poprzedzone postanowieniem z art. 262 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się do najdalej idącego wniosku organu, opiewającego na odrzucenie skargi ze względu na nieistnienie przedmiotu zaskarżenia, wskazać należy, iż nie jest on zasadny. W petitum skargi E. P. wyraźnie wskazała jaki akt skarży, podając datę i nr kontestowanego postanowienia organu. Przedmiot zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może zatem budzić wątpliwości, pomimo błędnego określenia jego charakteru rozstrzygnięcia. Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia, skargę uznać należy za niezasadną. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla zaskarżone orzeczenie w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi w zaś grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art.145 p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Skarżąca oraz jej mąż K. P., we wniosku z dnia 2 grudnia 2013 wystąpili o uchylenie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...]. Wnioskodawcy w przytoczonym powyżej piśmie w sposób wyraźny i precyzyjny określili treść swojego żądania. Powyższym żądaniem organ rozstrzygający sprawę był związany. Zgodnie natomiast z treścią art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wynika z cytowanego przepisu, tryb nadzwyczajny zmiany aktu administracyjnego uregulowany w art. 154 k.p.a. odnosi się wprost, jedynie do decyzji administracyjnych. Wskazany w powyższym przepisie tryb mógłby być stosowany również do postanowień, tylko w razie wyrażenia w tym zakresie odpowiedniej woli przez ustawodawcę. Stosowanie przepisów, które wprost odnoszą się tylko do decyzji, także do postanowień zostało przez ustawodawcę wyraźnie uregulowane w art. 126 k.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem do postanowień, na które służy zażalenie stosuje się odpowiednio przepisy art. 145-152 oraz art. 156-159. Pominięty został natomiast m.in. przepis art. 154 k.p.a. Oznacza to, iż postanowienie, nie może zostać wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym, uregulowanym w art. 154 k.p.a. (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2014r., sygn.akt IV SA/Wa 2403/13 oraz z dnia 9 października 2013r., sygn.akt VII SA/Wa 804/13 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Przedmiotem wniosku o zmianę w trybie art. 154 § 1 k.p.a. było postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]. Mając na uwadze powyższe, postanowienie to nie może zaś zostać zmienione w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organy administracyjne w sposób prawidłowy zastosowały dyspozycję cytowanego powyżej przepisu. Należy wskazać, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych (w przypadku kiedy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną), bądź z przyczyn przedmiotowych (inne uzasadnione przyczyny). W niniejszej sprawie wystąpiła przyczyna przedmiotowa niedopuszczalności wszczęcia postępowania. E. i K. małżonkowie P. złożyli bowiem wniosek o wszczęcie postępowania na podstawie art. 154 k.p.a., żądając zmiany lub uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]. Jak wykazano powyżej, postępowanie takie jest niedopuszczalne, albowiem tryb przewidziany w art. 154 § 1 k.p.a. nie może być stosowany wobec postanowień. Z przyczyn wskazanych powyżej, tj. zastosowania przez skarżącą nieadekwatnego środka prawnego, merytoryczne zarzuty podniesione przez nią w skardze, dotyczące niezasadności nałożonego obowiązku przedłożenia kolejnej ekspertyzy technicznej, nie stanowiły przedmiotu analizy Sądu. Przedmiotem kontroli Sądu jest bowiem jedynie postanowienie o charakterze procesowym. W ramach niniejszego postępowania Sąd nie ma natomiast możliwości dokonania kontroli zasadności nałożonego na skarżącą i jej męża obowiązku. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, wobec braku podstaw do jej uwzględnienia. LS