II SA/Łd 289/17

Dnia10 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Renata Kubot- Szustowska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 roku skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 maja 2017 roku w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego (postępowanie autokontrolne na podst. art. 179a P.p.s.a.) 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. umarza postępowanie sądowoadministracyjne; 3. nie obciąża skarżącej kosztami postępowania kasacyjnego. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a." – oraz art. 3 pkt 1, pkt 2, art. 4 ust. 2, art. 5, art. 13 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1518 ze zm.) – powoływanej także jako: "u.ś.r." – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]., nr [...], odmawiającą przyznania Z. P. prawa do świadczeń rodzinnych na S. P. Kolegium wyjaśniło, że w dniu [...] do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Centrum Opieki Socjalnej w Z. wpłynął wniosek Z. P. - opiekuna prawnego S. P., o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego – S. P. Organ I instancji przytoczoną wyżej decyzją odmówił przyznania wnioskowanych świadczeń, co uzasadniono przekroczeniem kryterium dochodowego uprawniającego do ich otrzymania. Organ przyjął, iż wnioskodawczyni, jako opiekunki prawnej nie wlicza się do członków rodziny S.P., zaś dochody tej ostatniej przekraczają kryterium dochodowe. Po rozpatrzeniu odwołania SKO w S. powołaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję. Przedmiotem sporu było uprawnienie skarżącej do zasiłku rodzinnego z dodatkami z tytułu utrzymania córki S. S., urodzona [...] jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną, a jej matka Z. P. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] została ustanowiona jej opiekunem prawnym. Organ odwoławczy , powołując się m.in. na unormowania art. 4 ust.2 pkt 1 oraz art. 5 ust.11 u.ś.r. przyjął, że weryfikując zachowanie kryterium dochodowego należało uwzględnić jedynie dochód dziecka- S. P., właśnie z uwagi na to, że pozostaje na pod opieką opiekuna prawnego. Dochody dziecka zaś są większe, niż kryterium dochodowe. Z. P. wniosła skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie art. 3 pkt 1, art. 4 ust.2 pkt 1 i art. 5 ust.2 i 3 u.ś.r. W ocenie skarżącej przysługuje jej prawo do zasiłku rodzinnego jako matce dziecka i w tym przypadku nie ma zastosowania unormowanie art. 5 ust.11 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku gdy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego, ustalając dochód uwzględnia się tylko dochód dziecka. Ponadto wadliwie w ocenie skarżącej do dochodu wliczono świadczenie z funduszu alimentacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 maja 2017 roku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd nie podzielił jedynie zarzutu o błędnym ustaleniu dochodu małoletniej S. z uwzględnieniem świadczenia uzyskiwanego przez S. P. z funduszu alimentacyjnego. Z mocy art. 3 pkt 1 tiret 27 u.ś.r. świadczenia pieniężne wypłacane w miejsce nieegzekwowanych alimentów stanowią nieopodatkowany dochód. Natomiast uzasadniony jest zarzut wadliwego ustalenia kręgu rodziny. Sąd wskazał, że nietrafne jest stanowisko organów, iż córka S. przestała się zaliczać do członów rodziny Z. P. tylko dlatego, że matka została jej opiekunem prawnym i w konsekwencji, jako dochód należało przyjąć jedynie dochód S., traktując ją jako prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Podstawą takiego wniosku organów jest błędne odczytanie normy zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Istotnie z definicji legalnej (to jest stworzonej na użytek danej ustawy) wynika, że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego (art. 3 pkt 16 in fine u.ś.r.). Wykreślenie opiekuna prawnego z definicji rodziny przełożyło się również na to, że obliczając dochód dziecka nie wlicza się do niego dochodów opiekuna prawnego (art. 5 ust. 11 u.ś.r.). Wprawdzie clara servanda sunt, przepisy sformułowane jasno nie podlegają wykładni, ale nie sposób poprzestać na wykładni literalnej, gdy prowadzi ona do błędnych i nielogicznych wniosków. Nie sposób bowiem przyjąć, że dziecko (osoba ubezwłasnowolniona całkowicie) nie zalicza się do rodziny w przypadku, gdy jego rodzic jest jednocześnie opiekunem prawnym. Zgodnie z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie, "oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko". Akapit wyłączający z kręgu członków rodziny dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego został włączony nowelizacją dokonaną w art. 27 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732). Uzasadnienie projektu ustawy nie wyjaśnia przyczyn zawartego w art. 3 pkt 16 u.ś.r. wyłączenia z kręgu rodziny dziecka, które pozostaje pod opieką opiekuna prawnego. Racjonalne, zgodne z zasadami logiki odczytanie tej normy winno ograniczać krąg opiekunów prawnych, o których mowa w tym przepisie do osób innych, niż rodzice, na utrzymaniu których pozostaje dziecko. W ocenie sądu chodzi tu o dziecko, nieletniego, którego opiekunem prawnym jest osoba inna niż rodzic. Natomiast ustanowienie opiekunem prawnym jednego z rodziców nie rozrywa więzi pokrewieństwa i nie zwalnia tegoż rodzica/opiekuna prawnego z obowiązków rodzicielskich, w tym z obowiązków utrzymania dziecka. Wręcz przeciwnie, dochodzi do połączenia w osobach rodziców dwóch funkcji – rodzica i opiekuna prawnego. Zatem rodzic zachowuje również przynależne rodzicowi uprawnienia w zakresie korzystania z pomocy publicznej związanej z ponoszeniem kosztów utrzymywania dziecka w tym zachowuje co do zasady prawo do zasiłku rodzinnego. Pośrednio przemawia za powyższą tezą również uzasadnienie analogicznego rozwiązania zmiany art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdzie ustawodawca wprost mówi o opiekunie prawnym niebędącym rodzicem dziecka: "skreślenie w art. 17 ust. 1 wyrazów "opiekunowi prawnemu dziecka" wynika z faktu, że świadczenie pielęgnacyjne (...) kierowane było i jest do rodziców w związku z opieką nad dzieckiem własnym lub przysposobionym, niezależnie od wieku tego dziecka. Dopuszczenie opiekuna prawnego niebędącego rodzicem może spowodować znaczne rozszerzenie kręgu osób uprawnionych do tego świadczenia na osoby obce niepracujące. Do takiego rozszerzenia nie jest dostosowany aparat pojęciowy ustawy (art. 3 pkt 1 i 16). Nie ma możliwości przy tak skonstruowanym brzmieniu tych przepisów ustalenia składu i dochodu rodziny, ponieważ wchodzą tu w grę dwie rodziny: rodzina osoby wymagającej opieki i rodzina obca - opiekuna prawnego" (cytat pochodzi ze stron internetowych Sejmu - http://www.sejm.gov.pl- i Senatu -http://www.senat.gov.pl- sejm RP IV kadencji nr druku 3393, szczegółowy opis projektu). Tak więc i cytowane stanowisko ustawodawcy przemawia za przyjęciem tezy, że jeżeli opiekun prawny jest jednocześnie rodzicem dziecka, to w pierwszej kolejności należy go traktować jak rodzica, a nie jak opiekuna prawnego. Do takiego połączenia statusu opiekuna ze statusem rodzica dochodzi przede wszystkim wówczas, gdy ustanowiony zostaje opiekun prawny dla osoby dorosłej a ubezwłasnowolnionej całkowicie, która w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych nadal jest dzieckiem (cytowany wyżej art. 3 pkt 16 u.ś.r.). Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie reguluje problematyki opiekunów prawnych. Unormowanie tej kwestii znajdujemy w ustawie z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2017r., poz. 682) – w skrócie: "k.r.i.o.". Kodeks rodzinny i opiekuńczy nieco odmiennie reguluje instytucję opiekuna dla małoletniego dziecka i dla osoby pełnoletniej a ubezwłasnowolnionej. W pierwszym przypadku opiekuna prawnego ustanawia się co do zasady spośród osób wskazanych przez rodziców małoletniego, o ile nie są oni pozbawieni władzy rodzicielskiej (art. 149 k.r.i.o.) W przypadku osób pełnoletnich ubezwłasnowolnionych całkowicie opiekunem prawnym ustanawia się bądź małżonka, bądź jedno z rodziców (art. 176 k.r.i.o.). Ustanowienie opieki dla osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej ma przecież na celu zabezpieczenie jej dobra w każdym zakresie. Stosownie bowiem do art. 176 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego opiekunem całkowicie ubezwłasnowolnionego powinien zostać przede wszystkim jego małżonek, a w braku tegoż jego ojciec lub matka. Tak więc w pełni jest uzasadniona teza, że wyłączenie dziecka z kręgu rodziny z uwagi na ustanowienie opiekuna prawnego nie dotyczy sytuacji, gdy opiekunem prawnym zostaje z mocy postanowienia sądu rodzic dziecka. Reasumując, pominięcie dziecka jako członka rodziny z uwagi na ustanowienie dla niego opiekuna prawnego nie dotyczy ubezwłasnowolnionego całkowicie dziecka pełnoletniego, gdy opiekunem prawnym zostaje ustanowione jedno z rodziców. Wówczas też rodzic zachowuje prawo do zasiłku rodzinnego na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. z tytułu wykonywania obowiązków rodzicielskich, a nie obowiązków opiekuna. Konsekwentnie zatem weryfikując kryterium dochodowe w trybie art. 5 ust.2 i nast. u.ś.r. należy uwzględnić dochód nie tylko córki, ale i skarżącej, bowiem z przyczyn, o których wyżej mowa, unormowanie zawarte w art. 5 ust. 11 nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Z przytoczonych motywów wynika, iż organ dokonał błędnej wykładni przepisu prawa materialnego – przepisów art. 3 pkt 16 u.ś.r., czego następstwem było wadliwe niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych - obliczenie dochodów uzyskiwanych przez rodzinę uprawnionej do zasiłku rodzinnego na podstawie art. 5 ust.11 zamiast art. 5 ust. 2 u.ś.r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zarzucając, iż sąd dokonał kontroli legalności decyzji, które w dacie wyrokowania nie istniały w obrocie prawnym, bowiem organ wydał decyzję autokontrolną w trybie art. 54 §3 p.p.s.a. Mianowicie w dniu [...] SKO w S.wydało decyzję, mocą której uwzględniło skargę Z. P .w całości, uchyliło zaskarżoną decyzję własną oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. i orzekło o przyznaniu Z. P. świadczeń rodzinnych - zasiłku rodzinnego na córkę S. wraz z dodatkiem z tytułu rehabilitacji i kształcenia dziecka niepełnosprawnego w okresie od 1 listopada 2016 do dnia 31 października 2017 roku. W konkluzji skargi kasacyjnej SKO wniosło u uchylenie wyroku na podstawie art. 179a p.p.s.a. i umorzenie postepowania sądowoadministracyjnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2017. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Skargę kasacyjną należało uwzględnić jako oczywiście uzasadnioną. Pominięcie przez sąd faktu, iż organ odwoławczy w trybie autokontroli uwzględnił w całości skargę, uchylił zakwestionowane skargą decyzje oraz wydał ponowną decyzję rozstrzygającą sprawę co do meritum i zgodną z wnioskiem świadczeniobiorczyni doprowadziło do poddania kontroli decyzji wyeliminowanych już z obrotu prawnego, co w sposób oczywisty naruszało prawo. Powyższe stanowi przesłankę uzasadniającą uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 179a p.p.s.a. i umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie sąd nie obciążył skarżącej kosztami postępowania na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że nie byłoby to uzasadnione w realiach rozpoznawanej sprawy. M.K