II SA/Łd 290/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Sędzia WSA Michał Zbrojewski, , Protokolant asystent sędziego Robert Latek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. R. i K. Z. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 6 marca 2025 r. nr 46/2025 znak: WOP.7721.30.2025.LZ w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego oddala skargę. dc Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 6 marca 2025 r. nr 46/2025 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylił decyzję z dnia 21 stycznia 2025 r. nr 3/2025 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie nakazującą rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, orzekając co do istoty sprawy. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 20 czerwca 2023 r. Urząd Miejski w Opocznie poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie, iż w związku z podjętymi z urzędu czynnościami sprawdzającymi istnienie przesłanek uprawniających do zamieszkania w lokalu komunalnym nr [...] przy ul [...] w O. przez A. R. ujawniono naruszenie prawa polegającego na rozbieżnościach w zgłoszeniu budowlanym a stanem faktycznym na nieruchomości numer [...] położonej w miejscowości M. gmina O.. Starosta Opoczyński poinformował o dokonanym przez A. R. zgłoszeniu budowy ganku przy istniejącym drewnianym budynku mieszkalnym nr [...] w miejscowości M. gmina O., nie zaś budowy nowej nieruchomości. Do wniosku zgłoszenia budowlanego załączone zostało oświadczenie (PB-5) z dnia 3 sierpnia 2022r., w którym A. R. stwierdza, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, działek o numerze ewid. [...], [...], [...] obręb [...] gmina O.. A. R. informowała, że dokonała remontu starego budynku oraz dobudowę murowanego ganku, co jest niezgodne ze stanem faktycznym, ponieważ nowy budynek powstał w odległości około 1 m od drewnianego budynku mieszkalnego oraz dokonano rozbiórki starego budynku. W dniu 11 sierpnia 2023 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego na działkach o nr ewid. [...], [...], [...]. Podczas czynności kontrolnych ustalono, że na działce siedliskowej stwierdzono istnienie budynku mieszkalnego o wymiarach zewnętrznych 10,60 m x 5,59 m i wysokości mierzonej od strony zachodniej od poziomu gruntu 5,71 m. Budynek usytuowany w odległości 9,00 m od ogrodzenia przy drodze gminnej, w odległości 14,30 m od ogrodzenia z działką sąsiednią numer ewid. [...] oraz w odległości 11,30 m od ogrodzenia z działką sąsiednią numer ewid. [...]. Budynek konstrukcji murowanej, docieplony. Dach dwuspadowy, krokwiowy pokryty blachą trapezową. Od strony północnej przy budynku taras drewniany, zadaszony. Zadaszenie tarasu przykręcone do krokiew budynku, zadaszenie jako przedłużenie połaci dachowej. Zadaszenie wsparte również na słupach drewnianych kantówka 0,12 m x 0,12 m. Taras o wymiarach zewnętrznych 6,85 m x 2,17 m. Przy dachu zamocowano rynny i rury spustowe. Odprowadzanie wód opadowych na teren działki. Na dzień kontroli budynek wykończony, z instalacjami elektryczną, wod-kan i CO. Ogrzewanie z własnej kotłowni - kocioł na paliwo stałe. Odprowadzenie ścieków do zbiornika na nieczystości. Budynek wewnątrz wyposażony w urządzenia instalacyjne i meble. Obecna na czynnościach kontrolnych A. R. oświadczyła, że budowę rozpoczęto 1 września 2022r., zakończono w styczniu 2023 r., inwestorem budowy była siostra K. Z.. Obecna na czynnościach kontrolnych K. Z. oświadczyła, że na przedmiotową budowę nie posiada pozwolenia na budowę ani zgłoszenia na budowę. K. Z. oświadczyła, że zamieszkuje pod adresem M. [...] gmina O.. Ponadto, oświadczyła, że zbiornik na nieczystości wybudowano przed rozpoczęciem budowy w miejscu istniejącego poprzednio zbiornika. Na budowę zbiornika nie uzyskała pozwolenia na budowę ani nie dokonała zgłoszenia. Do protokołu załączono szkic sytuacyjny budynku oraz dokumentację fotograficzną. Starostwo Powiatowe poinformowało następnie, że w dniu 4 sierpnia 2022 r. A. R. złożyła wniosek zgłoszenia robót budowlanych dotyczących budowy ganku przy budynku mieszkalnym w miejscowości M. na działkach o nr ewid. [...], [...] oraz [...]. W dniu 11 września 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego o wymiarach zewnętrznych 10,60 m x 5,59 m w miejscowości M. [...], gm. O. na działkach o numerze ewid. [...], [...], [...], a w dniu 6 października 2023 r. przeprowadził ponowne oględziny dotyczące legalności budowy budynku mieszkalnego. Podczas oględzin ustalono, iż wymiary i usytuowanie budynku są zgodnie z protokołem z czynności kontrolnych z dnia 11 sierpnia 2023 r. W trakcie oględzin dokonano dodatkowe pomiary uzupełniające poprzedni protokół tj. wykonano pomiary odległości budynku od strony południowej w stosunku do istniejących obiektów takich jak jezdnia, ogrodzenie, linia energetyczna. Od strony północnej od istniejącego budynku drewnianego usytuowanego na nieruchomości siedliskowej składającej się z działek o numerze ewidencyjnym [...], [...]. Od strony wschodniej domiar do kręgu betonowego pozostałości po dawnej studni. Wykonano dokumentację fotograficzną. Obecna na oględzinach K. Z. oświadczyła, iż zbiornik na nieczystości wybudowała jej mama około 2016 r., nie ma wiedzy, czy budowa była dokonana w oparciu o pozwolenie na budowę bądź zgłoszenie. Ogrodzenie działki od strony drogi gminnej od 2016 r. nie było przebudowywane bądź zmieniane. Teren działki siedliskowej w ostatnim czasie nie uległ zmianie poza przedmiotową budową budynku. Do protokołu załączono szkic budynku z wymiarami. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie wydał w dniu 30 października 2023r. postanowienie nr 217/2023, którym na podstawie art. 48 ust. 1 Prawo budowlane wstrzymał budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach zewnętrznych po największym obrysie 10,60 m x 5,59 m, usytuowanego na działkach o nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości M., gm. O.. Poinformował, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin ten biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. W celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego konieczne jest wniesienie opłaty legalizacyjnej. Opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Opłata legalizacyjna w przedmiotowym przypadku wynosi s x k x w x 50 = 500 zł x 2,0 x 1,0 x 50 = 50.000 zł. Po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe postanowienie, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr 224/2023 z dnia 28 listopada 2023 r., którym uchylił w całości postanowienie organu I instancji z dnia 30 października 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wydanego aktu organ wojewódzki wskazał m.in., że w wydanym postanowieniu nie wskazano adresata nałożenia obowiązków związanych z legalizacją. Następnie postanowieniem z dnia 16 stycznia 2024 r. nr 11/2024 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie wstrzymał A. R. oraz K. Z. budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach zewnętrznych po największym obrysie 10,60 m x 5,59 m, usytuowanego na działkach o nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości M. gm. O.. Wskazał jednocześnie, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy A. R. i K. Z. - współwłaścicielki budynku mieszkalnego mogą złożyć wniosek o legalizację. Jeżeli zostało wniesione zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin ten biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. W celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego konieczne jest wniesienie opłaty legalizacyjnej. Opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Opłata legalizacyjna w przedmiotowym przypadku wynosi s x k x w x 50 = 500 zł x 2,0 x 1,0 x 50 = 50.000 zł. Po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe postanowienie, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr 33/2024 z dnia 8 lutego 2024 r., którym uchylił w całości postanowienie organu I instancji z dnia 16 stycznia 2024r., nr 11/2024 oraz na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 i art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) oraz art. 123 K.p.a. nakazał wstrzymanie A. R. oraz K. Z. budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach zewnętrznych po największym obrysie 10,60 m x 5,59 m, usytuowanego na działkach o nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości M. gm. O.. Wskazał jednocześnie, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy A. R. i K. Z. - współwłaścicielki budynku mieszkalnego mogą złożyć wniosek o legalizację. Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin ten biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. W celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego konieczne jest wniesienie opłaty legalizacyjnej. Opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Opłata legalizacyjna w przedmiotowym przypadku wynosi s x k x w x 50 = 500 zł x 2,0 x 1,0 x 50 = 50.000 zł. Po rozpatrzeniu skargi A. R. i K. Z. na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 września 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 243/24, oddalił skargę w przedmiocie nakazu wstrzymania budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie wydał decyzję nr 3/2025 z dnia 21 stycznia 2025 r., którą nakazano A. R. oraz K. Z. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach zewnętrznych po największym obrysie 10,60 m x 5,59 m, usytuowanego na działkach o nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości M. gm. O. do poziomu gruntu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. R. oraz K. Z., reprezentowana przez pełnomocnika A. R., nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem i wnosząc o jego uchylenie. Skarżące wydanej decyzji zarzuciły naruszenie: 1. przepisów postępowania tj. art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zbadaniu wszystkich okoliczności sprawy oraz nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego, 2. przepisów prawa materialnego tj. art. 49e ustawy Prawo budowlane, polegające na nakazaniu rozbiórki całości budynku, zamiast ewentualnie jego części. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 6 marca 2025 r. nr 46/2025 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylił decyzję organu I instancji i jednocześnie nakazał A. R. oraz K. Z. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach zewnętrznych po największym obrysie 10,60 m x 5,59 m, usytuowanego na działkach o nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości M. gm. O.. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy cofnąć się do postanowienia nr 33/2024 z dnia 8 lutego 2024 r., wydanego na mocy art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, którym wstrzymano budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Postanowienie to podlegało kontroli instancyjnej jak i w konsekwencji sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 września 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 243/24, oddalił skargę skarżących. Tym samym kwestionowane w odwołaniu dokonane przez organ I instancji ustalenia dotyczące kwalifikacji wybudowanego obiektu nie zostały przez Sąd podważone. Zgodnie natomiast z art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy, w sytuacji samowolnego wybudowania obiektu budowlanego, na którego budowę wymagane było pozwolenie na budowę lub zgłoszenie, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy. W postanowieniu wstrzymującym budowę organ nadzoru budowlanego informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 48a ust. 1 i 3 ustawy, procedurę legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę rozpoczyna złożenie, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przy obiekcie, wniosku o legalizację, a w przypadku wniesienia zażalenia 30 - dniowy termin biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. Jak przy tym wynika z art. 49e pkt 1 ustawy, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie, jak to miało miejsce w analizowanej sprawie. Z treści tych przepisów wynika, że skutkiem uznania przez organ nadzoru budowlanego, że dany obiekt budowalny powstał w warunkach samowoli budowlanej jest wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i poinformowanie o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Niezłożenie w terminie wniosku o legalizację skutkuje wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. Jak wynika z akt sprawy organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego ustalił, że realizacja przedmiotowej inwestycji (budynek mieszkalny jednorodzinny o wymiarach zewnętrznych po największym obrysie 10,60 m x 5,59 m, usytuowany na działkach o nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości M. gm. O.) został wybudowany bez wymaganego prawem zgłoszenia. Inwestorki wykonały przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane. Objęte postępowaniem roboty nie wypełniają znamion określonych w zgłoszeniu wykonania robót budowlanych znak: AB.6743.687.2022.AZ z dnia 4 sierpnia 2022 r., bowiem inwestor dokonał rozbiórki istniejącego drewnianego budynku, a obok wybudował nowy obiekt budowlany, co wyczerpuje definicję budowy (art. 3 pkt 6 Prawo budowlane). Organ podkreślił zatem, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie to, czy skarżąca złożyła w terminie wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego wniosek o legalizację, czy nie. W tym pierwszym bowiem wypadku organ nadzoru budowlanego przeprowadziłby postępowanie legalizacyjne, zgodnie z art. 48a i 48b ustawy Prawo budowlane oraz art. 49 ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane, legalizując nielegalnie wybudowany obiekt. W drugim zaś, wobec braku wniosku o legalizację, pomimo poinformowania skarżącego o takiej możliwości, organ nadzoru budowlanego zobowiązany był prawnie do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Złożenie wniosku o legalizację jest przy tym prawem, a nie obowiązkiem strony. Zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona (co w niniejszej sprawie wystąpiło) z prawa nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki. Postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowi natomiast konsekwencję niezłożenia w określonym terminie wniosku o legalizację obiektu budowlanego. W badanej sprawie nie jest sporne, że organ nadzoru budowlanego prawidłowo poinformował stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, jak również nie budzi wątpliwości, że nie składając takiego wniosku z możliwości tej strona nie skorzystała. W tej sytuacji, kierując się treścią art. 49e pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, organ miał obowiązek nałożyć nakaz rozbiórki danego obiektu budowlanego. Decyzja wydana na podstawie wskazanego powyżej przepisu ma bowiem charakter związany, co oznacza że w wypadku ziszczenia się określonego warunku organ ma obowiązek wydania decyzji o ustalonej treści. Organ nie działa tu w ramach uznania administracyjnego, nie może także brać pod uwagę innych względów słuszności. Skarżąca, będąca inwestorką, nie dopełniła niezbędnych formalności przed rozpoczęciem budowy. W konsekwencji wobec wykrycia tzw. samowoli budowlanej prawidłowe było wydanie przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego postanowienia o wstrzymaniu budowy przedmiotowego obiektu budowlanego (art. 48 ust. 1 Prawo budowlane). Kwestie dotyczące stanu prawnego i stanu faktycznego sprawy zostały przesądzone w ostatecznym postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, którego legalności WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 6 września 2024r., sygn. akt II SA/Łd 243/24, nie zakwestionował. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe przyjęcie tych ustaleń za podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wykonanie przedmiotowego obiektu wymagało dokonania zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawo budowlane), którego inwestorki nie posiadają. Prawidłowo również zastosowano w sprawie tryb legalizacyjny z art. 48 ustawy. Stąd organ wojewódzki nie znalazł także podstaw do kwestionowania zasadności wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu "rozbiórki całości budynku mieszkalnego, podczas gdy dokonano zgłoszenia dobudowy ganku do istniejącego już budynku w dniu 04.08.2022 r., którego pozostała część murowana została jedynie zaadoptowana do warunków mieszkalnych" organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego została już wyjaśniona w postanowieniu organu nr 33/2024 z dnia 8 lutego 2024 r. WSA w Łodzi rozpatrując skargę na ww. postanowienie nie zakwestionował dokonanych przez organy nadzoru budowlanego kwalifikacji prawno-budowlanej przedmiotowego budynku mieszkalnego. Organ II instancji uznał jednak za zasadną modyfikację rozstrzygnięcia organu stopnia powiatowego i skorzystał z unormowań art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. tak, aby nakazem rozbiórki objęto budynek mieszkalny jednorodzinny jako całość, a nie jedynie do poziomu gruntu. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Tak więc w ocenie organu nie ma potrzeby wyszczególniania w takim wypadku, które elementy budynku (skoro postępowanie prowadzone jest co do całości) podlegają rozbiórce. Wszystkie elementy nielegalne wzniesione muszą podlegać rozbiórce. Odnosząc się do kwestii nakazu rozbiórki budynku w sytuacji gdy stanowi on jedynie zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych K. Z., organ odwoławczy wyjaśnił, że jak się wskazuje w orzecznictwie, w żadnym z omawianych rodzajów postępowania w sprawie samowoli budowlanej nie mają znaczenia przyczyny naruszenia prawa, w tym niedopełnienia określonych obowiązków, ani też wina lub stopień zawinienia samowolnego inwestora. Nawet najbardziej szczytne cele nie eliminują bezprawności działania podmiotu, który dopuścił się samowoli, a organ nie może brać pod uwagę takich czynników, jak sytuacja osobista i rodzinna strony, powodów naruszenia przez nią przepisów budowlanych czy szkód związanych z rozbiórką. Postępowanie w sprawie samowoli budowlanej zgodnie z wolą ustawodawcy powinno doprowadzić do takiego stanu, że nie będą już istniały skutki samowoli budowlanej, co jest istotne dla dobra interesu publicznego. W takim kontekście stosowania przepisów prawa administracyjnego jako prawa publicznego całkowicie nieistotne są takie okoliczności, jak ewentualna wina lub brak winy sprawcy samowoli budowlanej albo też jego sytuacja majątkowa i rodzinna. Skargę na powyższą decyzję wniosły A. R. i K. Z., reprezentowane przez radcę prawnego M. M.. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej jako: "P.b.") w zw. z art. 8, 9, i 11 i w zw. z art. 63 § 1-4 i art. 64 § 2 i art. 58 i art. 59 k.p.a., poprzez: - nieudzielenie skarżącym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek dotyczących konieczności oraz sposobu sporządzenia i wniesienia wniosku o legalizację, a tym samym brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, co skutkowało wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, pomimo wyrażanej przez skarżące woli przeprowadzenia legalizacji; - brak wezwania skarżących, w trybie art. 64 § 2 k.p.c. w zw. z art. 58 i 59 k.p.a., do złożenia wyjaśnień, czy ich wolą jest złożenie wniosku o legalizację samowoli budowlanej, w związku z wyrażeniem przez skarżące woli przeprowadzenia legalizacji oraz woli wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o legalizację; 2) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 49e pkt 1 P.b. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na: - nie przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w sytuacji gdy konieczne było doprecyzowanie wniosku strony o legalizację samowoli budowlanej; - nieuzasadnione przyjęcie, że nie doszło do złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej, w sytuacji gdy wskazywane przez organy obu instancji, formalne oświadczenie skarżących o "pełnej woli przeprowadzenia" ma charakter wniosku o legalizację samowoli budowlanej, a organ nadzoru budowlanego do dnia dzisiejszego nie nadał biegu sprawie o legalizację; - braku zbadania przez organ nadzoru czy wniosek został złożony w terminie, ewentualnie czy możliwe jest przywrócenie terminu do złożenia wniosku o legalizację w trybie art. 58 i 59 k.p.a.; 3) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 49e pkt 1 P.b. w zw. z art. 61 § 1, § 3 i § 4 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1-5 i art. 36 § 1-2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania o legalizację samowoli w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, że nie doszło do złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej, w sytuacji gdy formalne oświadczenie skarżących o "pełnej woli przeprowadzenia legalizacji ma charakter wniosku o legalizację samowoli budowlanej, a organ nadzoru budowlanego do dnia dzisiejszego nie nadał biegu sprawie o legalizację; 4) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 49e pkt 1 P.b. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez nieustalenie rzeczywistej woli współwłaścicielek budynku objętego nakazem rozbiórki, które jednoznacznie wyrażały wolę legalizacji samowoli budowlanej, czego następstwem było naruszenie art. 48a i 48b P.b. poprzez brak skierowania sprawy do postępowania legalizacyjnego, nierozpoznanie możliwości legalizacji samowoli budowlanej w świetle przepisów, w tym przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy skarżące wyrażały "pełną wolę przeprowadzenia legalizacji"; 5) naruszenie art. 139 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść skarżących nakazując rozbiórkę w szerszym zakresie niż nakaz rozbiórki wynikający z postanowienia nr 3/2025 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2025 r., który orzekł o nakazie rozbiórki tylko do poziomu gruntu i rozszerzenie nakazu rozbiórki na cały budynek; 6) naruszenie art. 49e P.b. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez orzeczenie o rozbiórce całego budynku mieszkalnego wraz z gankiem, w sytuacji gdy w stosunku do ganku zostało złożone zgłoszenie budowy pismem z dnia 4 sierpnia 2022 r. W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji oraz decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do rozpoznania przed organem I instancji w celu zbadania czy doszło do skutecznego złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej, a zatem czy zachodziły przesłanki do wszczęcia postępowania o wydanie nakazu rozbiórki. Strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi: wniosku o legalizację obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę z dnia 2 kwietnia 2025 r., złożonego w charakterze uzupełnienia wniosku złożonego przez skarżące w toku postępowania; kserokopii pocztowej książki nadawczej na fakt zainicjowania przez skarżące postępowania w przedmiocie legalizacji inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 6 marca 2025 r. nr 46/2025 uchylająca decyzję z dnia 21 stycznia 2025 r. nr 3/2025 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie i jednocześnie nakazująca skarżącym rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach zewnętrznych po największym obrysie 10,60 m x 5,59 m, usytuowanego na działkach o nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości M. gm. O.. Powodem orzeczenia o nakazie rozbiórki był brak złożenia przez skarżące wniosku o legalizację samowoli budowlanej w terminie określonym w art. 48a ust. 1 albo art. 48a ust. 3 ustawy Prawo budowlane, co zdaniem organów obligowało do orzeczenia rozbiórki obiektu na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły zatem przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 725, dalej w skrócie: "P.b."). Zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zgodnie natomiast z art. 48a ust. 1 i 3 P.b. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. Z kolei zgodnie z treścią art. 49e P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku: 1) niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie; 2) wycofania wniosku o legalizację; 3) nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych; 4) niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych; 5) nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie; 6) kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że jak słusznie zauważyły organy administracji w niniejszej sprawie, nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest konsekwencją niewykonania obowiązków wynikających z ostatecznego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, które dotyczyło przesłanki wskazanej w art. 49e pkt 1 P.b. Z treści tego przepisu wynika wprost, że decyzja w przedmiocie rozbiórki ma w takim przypadku charakter związany, co oznacza, że ziszczenie się nawet jednej okoliczności wskazanej w art. 49e, powoduje po stronie organu obowiązek wydania decyzji o określonej treści. Należy jednocześnie mieć na uwadze, że celem ustawodawcy jest umożliwienie legalizacji samowoli budowlanej, albowiem nakaz rozbiórki jest najdalej idącym środkiem prawnym niosącym za sobą nieodwracalne skutki i najbardziej dotkliwą dla inwestora sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego, stosowaną w ostateczności, na zasadzie wyjątku. Z tego też względu nie można stosować jej w sytuacjach kiedy stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób jednoznaczny (por. wyrok WSA w Łodzi z 3 kwietnia 2025 r., II SA/Łd 45/25; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia ponadto wymaga, że postępowanie legalizacyjne może dotyczyć jedynie takiego obiektu, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Orzeczony następnie decyzją nakaz rozbiórki, co do swojego zakresu musi być jednoznaczny i tożsamy z ustaleniami zawartymi w postanowieniu o wstrzymaniu budowy. Postanowienie o wstrzymaniu z art. 48 P.b. jest aktem wydanym w granicach sprawy dotyczącej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wydawanej na podstawie art. 49e P.b. Oba te rozstrzygnięcia wydawane są w ramach tej samej sprawy, której przedmiotem pozostaje legalizacja samowoli budowlanej. Postanowienie o wstrzymaniu jest pierwszym z aktów wydawanych w razie stwierdzenia rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia (pomimo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia), przy czym jego wydanie warunkuje możność późniejszego wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Postanowienie o wstrzymaniu wyznacza rodzaj i zakres prowadzonego następnie postępowania legalizacyjnego, w tym także warunkuje możność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 18 lutego 2025 r., II SA/Wr 596/24). Wobec powyższych rozważań podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie ustalony przez organy administracji stan faktyczny nie budzi wątpliwości. W toku prowadzonego postępowania ostatecznym postanowieniem z dnia 8 lutego 2024 r. nr 33/2024, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 i art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi nakazał wstrzymanie skarżącym budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach zewnętrznych po największym obrysie 10,60 m x 5,59 m, usytuowanego na działkach o nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości M. gm. O.. Jednocześnie organ ten poinformował, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia skarżące mogą złożyć wniosek o legalizację. Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin ten biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. W celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego konieczne jest wniesienie opłaty legalizacyjnej. Opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Opłata legalizacyjna w przedmiotowym przypadku wynosi 50.000 zł. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił złożoną przez skarżące skargę na powyższe postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 8 lutego 2024 r. (por. wyrok z 6 września 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 243/24). W świetle powyższych okoliczności sprawy stwierdzić należy, że kwestia kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu budowlanego, jako wymagającego w związku z treścią art. 29 ust. 1 pkt 1a P.b. uzyskania zgłoszenia, została ostatecznie rozstrzygnięta przez organ architektoniczno-budowlany, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi tego rozstrzygnięcia nie zakwestionował. Zauważyć należy, że rolą organu w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowanych, wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., jest prawidłowe określenie kwalifikacji prawnej obiektu, którego dotyczy legalizacja - okoliczność ta przesądza bowiem o tym, czy w ogóle prowadzenie postępowania legalizacyjnego w danym przypadku jest zasadne. Postępowanie legalizacyjne może dotyczyć jedynie takiego obiektu na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 49e pkt 1 P.b. stanowi natomiast konsekwencję niezłożenia w określonym terminie wniosku o legalizację obiektu budowlanego. Przedmiotem niniejszego postępowania była zatem wyłącznie ocena, czy skarżące złożyły w terminie wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego wniosek o legalizację samowoli budowlanej, czy też nie. W tym pierwszym bowiem wypadku organ nadzoru budowlanego przeprowadziłby postępowanie legalizacyjne, zgodnie z art. 48a i 48b ustawy Prawo budowlane oraz art. 49 ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane, legalizując nielegalnie wybudowany obiekt. W drugim zaś, wobec braku wniosku o legalizację, pomimo poinformowania strony o takiej możliwości, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest prawnie do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu (por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 6 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Łd 569/25 i z dnia 20 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 217/23). W odniesieniu do zarzutów skargi warto zaznaczyć, że brak złożenia wniosku o legalizację spornego budynku nie jest wątpliwy. We wskazanych postanowieniem Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 33/2024 terminach skarżące nie wystąpiły z takim wnioskiem. W toku postępowania jedynie kwestionowały wskazaną w postanowieniu kwotę opłaty legalizacyjnej. Wolę przeprowadzenia procedury legalizacyjnej skarżące wyraziły dopiero w odwołaniu od decyzji nakazującej rozbiórkę z dnia 21 stycznia 2025 r., a z formalnym wnioskiem wystąpiły dopiero w piśmie z dnia 2 kwietnia 2025 r. Tym samym skarżące nie mają racji, że w sprawie w sposób nieuzasadniony przyjęto, że nie doszło do złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej. Zauważyć przy tym należy, iż złożenie wniosku o legalizację jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona z prawa nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki. Podkreślenia przy tym wymaga, że w treści postanowienia z dnia 8 lutego 2024 r. wyraźnie pouczono skarżące o prawie do złożenia wniosku o legalizację, jak również o terminie, w którym ów wniosek może zostać złożony. Skarżące posiadały zatem niezbędne wskazówki dotyczące sposobu złożenia wniosku o legalizację, czego jednak nie uczyniły we właściwym terminie. Co więcej, wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło ponadto do naruszenia art. 139 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Znaczenie słowa "niekorzyść" w świetle art. 139 k.p.a. oznacza niekorzystną nową sytuację, w której znalazł się odwołujący na skutek wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2165/18). Niekorzystna będzie więc taka zmiana decyzji, która nie jest pożądana z punktu widzenia stanowiska wyrażonego przez stronę w odwołaniu. W przedmiotowej sprawie organ I instancji orzekł o rozbiórce spornego obiektu, a więc zbieżna w rozstrzygnięciu decyzja organu II instancji nie mogła naruszać powoływanego art. 139 k.p.a. Kwestionowane rozstrzygnięcie organu II instancji nie pogorszyło w żadnym razie sytuacji skarżących, w stosunku do sytuacji jaka miała miejsce po rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym. W istocie rozstrzygnięcia organów obu instancji są negatywne dla skarżących, jedynie organ wyższej instancji dokonał korekty rozstrzygnięcia organu niższej instancji. Podjęcie takiego rozstrzygnięcia nie stanowi orzeczenia wydanego na niekorzyść skarżącej, a stanowi element zapewnienia dwuinstancyjności postępowania, czyli dwukrotnego rozpoznania sprawy. Końcowo dostrzec należy prawidłowe uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji w zakresie nieprawidłowego określenia objętego decyzją obiektu w ograniczeniu do jego części znajdujących się ponad gruntem. Nakazem tym, zgodnie z łac. paremią superficies solo cedit, należało objąć cały samowolnie wybudowany budynek. Odnosząc się natomiast do wniosków dowodowych skarżących zawartych w skardze wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest orzekanie przez sąd na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.), przy czym p.p.s.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego jedynie do dowodu z dokumentu, uzależniając jednak możliwość jego przeprowadzenia od łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w powołanym art. 106 § 3 p.p.s.a., tj.: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przy czym sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przywołany przepis wyraźnie stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 767/22). W rozpoznawanej sprawie nie powstały jednak, zdaniem Sądu, istotne wątpliwości, które powodowałyby konieczność przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą dowodów z dokumentów, zwłaszcza, że wskazany przez stronę wniosek o legalizację obiektu budowlanego z dnia 2 kwietnia 2025 r. znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. Sąd podkreśla, że z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, iż dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem sądu. Brak przeprowadzenia dowodu (czy z urzędu, czy na wniosek) nie może być postrzegane jako naruszenia prawa procesowego, w rozumieniu wskazanego przepisu (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 202/20). Reasumując, Sąd stwierdził, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi. ds