II SA/Łd 292/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej – Filia Ł. z dnia [...] nr [...]. II SA/Łd 292/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2000r., Nr 98 poz.1071 ze zm.), art. 3 ust. 4, art. 50 ust 1, 3, 4, 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004 r. Nr 64 poz. 593) oraz na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie upoważnienia pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy i uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. Filia Ł. odmówił H. M. przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych od dnia [...] w rozmiarze 4 godzin dziennie od poniedziałku do piątku i po 2 godziny dziennie w soboty niedziele i święta. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, iż decyzją z dnia [...] H. M. przyznano warunkowo pomoc usługową do dnia 30 listopada 2005 r. ze wskazaniem, że po tym okresie pomoc nie będzie świadczona. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc w formie usług opiekuńczych przysługuje osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona. Pomoc ta może być również przyznana osobom potrzebującym jeżeli rodzina nie jest w stanie takiej pomocy zapewnić. W niniejszej sprawie z przeprowadzonego rozpoznania wynika, iż wnioskodawczyni jest wdową, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i osiąga dochody z tytułu renty rodzinnej w wysokości 1599, 40 zł netto. Ze względu na stan zdrowia wymaga pomocy zarówno w prowadzeniu gospodarstwa domowego, jak i w czynnościach higieniczno – pielęgnacyjnych. Nadto stwierdzono, iż aktem notarialnym z dnia [...] Repertorium [...] Nr [...] wnioskodawczyni wraz z mężem dokonali na rzecz małżeństwa A. i H. Dz. darowizny własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu położonego w Ł. przy ul. A 10 oznaczonego nr 29 w zamian za zobowiązanie się wyżej wymienionych do sprawowania dożywotniej opieki nad darczyńcami. Jak ustalono obdarowani wprowadzili się do mieszkania wnioskodawczyni w miesiącu październiku 2005 r., co wskazuje, iż H. M. winna mieć z ich strony zapewnioną pomoc usługową. Od powyższej decyzji H. M. wniosła odwołanie. Skarżąca wniosła o przywrócenie pomocy w formie pierwotnej, to jest co najmniej 4 godzin dziennie od poniedziałku do piątku i po 2 godziny dziennie w soboty niedziele i święta W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, iż obdarowani A. i H. Dz. okazywali jej dobroć do czasu uzyskania przez nich zezwolenia na budowę domu na posiadanej przez siebie działce. Po uzyskaniu pozwolenia na budowę dobroć zamieniła się w niewdzięczność, obrażanie a w konsekwencji wprowadzenie się do mieszkania skarżącej razem z 86 letnią ciotką cierpiącą na chorobę Alzhaimera. Skarżąca podniosła, iż A. i H. Dz. kategorycznie odmówili sprawowania nad nią opieki. Nie zwrócili jej również w żadnym zakresie poniesionych przez nią kosztów prywatnej opieki uzasadniając tą decyzję brakiem pieniędzy. Skarżąca wskazała, iż obdarowani posiadają działkę budowlaną na której stoi wybudowany nie ukończony w środku dom jednorodzinny. Poinformowała, iż z uwagi na brak opieki ze strony obdarowanych zmuszona była wystąpić do Sądu Rejonowego o zwrot darowizny mieszkania i kwoty 12 tysięcy złotych pożyczki. Nadto skarżąca podniosła, iż zna przypadki osób, które mimo opieki sprawowanej nad nimi przez najbliższych członków rodziny uzyskali prawo do opieki z pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2000r., Nr 98 poz.1071 ze zm.), art. 1 ust 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856 z późn. zm.), art. 50 , art. art. 3 ust 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004 r. Nr 64 poz. 593), uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z ustawą o pomocy społecznej, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokajania niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W art. 50 ust 1, 2, 3 i 5 powołanej ustawy powołano ogólne przesłanki przyznania pomocy w postaci usług opiekuńczych. Zgodnie z tym przepisem pomoc ta przysługuje osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona. Pomoc ta może być również przyznana osobom potrzebującym jeżeli rodzina nie jest w stanie takiej pomocy zapewnić. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokojeniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz w miarę możliwości zapewnienie kontaktów z otoczeniem. O zakresie usług, okresie i miejscu ich świadczenia decyduje ośrodek pomocy społecznej. Zgodnie z § 2 załącznika nr 1 do powołanej wcześniej uchwały z dnia [...] pierwszeństwo w przyznawaniu usług maja osoby samotne, przez które rozumie się osoby samotnie mieszkające i nie posiadające osób zobowiązanych do alimentacji. Z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika, iż sytuacja rodzinna wnioskodawczyni pozwala na zapewnienie jej pomocy usługowej przez osoby zobowiązane, to jest przez A. i H. Dz.. Zarówno sytuacja materialna zobowiązanych, jak i osiągane dochody przez wnioskodawczynie są wystarczające do opłacenia pomocy uzupełniającej. W związku z powyższym decyzję organu I instancji uznać należy za prawidłową. H. M. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżąca podniosła, iż zobowiązania do opieki A. i H. Dz. omówili jej kategorycznie pomocy. H. Dz. pracuje, nie ma jej długo w domu, a A. Dz. przez większość czasu przebywa na działce budowlanej pod Zgierzem. Zobowiązani do opieki nie tylko nie opiekują się skarżąca, ale jeszcze utrudniają tą opiekę sprawowana przez jej opiekunkę, której pracę skarżąca pokrywa z własnych środków finansowych. Nadto skarżąca wskazała, iż z osiąganego przez nią dochodu pokrywa wszystkie świadczenia za wyjątkiem czynszu, który opłacają obdarowani w kwocie 233 zł. 89 gr. Skarżąca podniosła również, że A. i H. Dz. dokuczają jej, obrażają ją i uniemożliwiają kontakty ze znajomymi. Chcą ją doprowadzić do choroby i śmierci, aby sprzedać mieszkanie i wykończyć wybudowany dom jednorodzinny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Przepis art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej określa warunki jakie muszą zaistnieć dla przyznania osobie fizycznej pomocy w formie usług opiekuńczych. Pomoc społeczna przysługuje osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona. Pomoc ta może być również przyznana osobom potrzebującym jeżeli rodzina nie jest w stanie takiej pomocy zapewnić. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Dowody, na których oparły się organy obu instancji odmawiając ustalenia usług opiekuńczych skarżącej to zapisy aktu notarialnego darowizny mieszkania, w którym małżonkowie Dz. zobowiązują się do sprawowania dożywotnio opieki nad H. M. a nadto, że wprowadzili się do mieszkania skarżącej w październiku 2005 roku, co ma świadczyć o tym, iż powinna mieć ona zapewnioną opiekę. Organ odwoławczy w ramach stanu faktycznego przyjął jeszcze jako okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia w sprawie dochody skarżącej w kwocie 1599 zł. 40 gr., uznając że przy tym poziomie dochodów skarżąca może dodatkowo opłacać uzupełniającą pomoc, po za świadczoną przez małżonków Dz.. Organy obu instancji przyjęły też jako ustalenia faktyczne oświadczenie H. Dz., że stara się ona udzielać pomocy skarżącej jeżeli jest w domu, lecz H. M. nie życzy sobie pomocy z jej strony i domaga się zwrotu darowizny. Ustawa o pomocy społecznej nie uzależnia przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych od poziomu dochodów osoby uprawnionej. Kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy ( na kwotę 461 ) znajduje zastosowanie jedynie do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Oznacza to, że dochód skarżącej nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia, a jedynie może wpływać na wysokość odpłatności za wykonane usługi opiekuńcze zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania. Istotą uregulowania z art. 50 ustawy o pomocy społecznej jest przede wszystkim zapewnienie osobie potrzebującej właściwej opieki aby mogła funkcjonować w życiu codziennym i jest to nadrzędne zadanie organów pomocy społecznej. Dla ustalenia świadczenia w postaci usług opiekuńczych istotny jest faktyczny sposób ich zabezpieczenia dla osoby potrzebującej nie zaś zapisy aktu notarialnego, na których w głównej mierze oparły się organy pomocowe i dochody skarżącej. W toku postępowania organy administracji nie rozważył dowodów w postaci oświadczeń składanych przez skarżącą, iż nie życzy sobie sprawowania opieki przez małżonków Dz. i wystąpiła do sądu z pozwem o odwołanie darowizny i zwrot udzielonej pożyczki. Sytuacja ta świadczy o głębokim konflikcie między darczyńcą a obdarowanymi, i nie można w takiej sytuacji zmuszać skarżącej do korzystania z pomocy małżonków Dz.. Oświadczenia H. M. w tym zakresie korzystają z domniemania prawdziwości, wobec braku przeprowadzenia dowodów przeciwnych, a nadto są potwierdzone pisemnym oświadczeniem H. Dz.. Organy administracji jednak pominęły je jako materiał nieistotny dla rozstrzygnięcia w sprawie, tym samym nie rozważyły całokształtu materiału dowodowego i zaniechały ustalenia faktycznej sytuacji życiowej skarżącej. Z akt sprawy wynika, iż skarżąca ma rodzinę zamieszkującą poza Ł., jednak samo odnotowanie tego faktu nie znalazło żadnego odniesienia na gruncie obowiązującego prawa i nie było też przedmiotem analizy organów administracji pod kątem ewentualnego świadczenia pomocy przez te osoby. H. M. nie można również zarzucić braku współdziałania z organami administracji, a więc naruszenia zasady wyrażonej w art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca w sposób wyczerpujący przestawiła swą sytuację rodzinną, zdrowotną, majątkową i życiową w jakiej faktycznie się znalazła. Postępowanie wszczęte z wniosku skarżącej o przyznanie usług opiekuńczych jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym według zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 września 1990 roku - III ARN 9/90 - oświadczenie składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawione przez nią dokumenty korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu. Organy administracji obowiązane są stosować się do zasad przeprowadzenia dowodów określonych w rozdziale 4 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego (OSNCP z 1991 roku, z.10-12, poz. 127). Nie ma uzasadnionych podstaw, by zasada ta nie była respektowana w postępowaniu w sprawie przyznania świadczeń na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Przedstawione wyżej rozważania i przyjęte w nich wnioski powodują, iż w ocenie Sądu zostały naruszone w toku postępowania administracyjnego przepisy prawa materialnego (art. 50 ustawy o pomocy społecznej ), przez niedostatecznie uzasadnioną odmowę przyznania usług opiekuńczych na gruncie ustalonego stanu faktycznego, co miało wpływ na wynik sprawy. W wyniku nie rozważenia całego materiału dowodowego zostały naruszone również zasady postępowania wyrażone art. art. 7 , 8 , 9 , i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nie ustalenie i nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy. Stanowi to takie naruszenie przepisów o postępowaniu, które miało istotny wpływ ma wynik sprawy. Nie do przyjęcia jest również uzasadnienie zaskarżonych decyzji, gdzie organy obu instancji nie wyjaśniły motywów swego rozstrzygnięcia co do odmowy przyznania usług opiekuńczych skarżącej i pominęły analizę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Taki sposób uzasadnienia decyzji przeczy zasadom wyrażonym w art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie tego przepisu stanowi takie naruszenie procedury, które również obok powołanych wcześniej naruszeń prawa procesowego i materialnego skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze jak i fakt, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej – Filia Ł. zostały wydane z naruszeniem przytoczonych wcześniej przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. i art. 135 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Z uwagi natomiast na charakter prawny rozstrzygnięcia (nie ma przymiotu wykonalności), nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 p.p.s.a. Organy administracji rozpoznając ponownie sprawę dokonają wszechstronnych ustaleń faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonają ich szczegółowej analizy na gruncie obowiązującego prawa, przy uwzględnieniu wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu.