II SA/Łd 292/15

Dnia 20 sierpnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 roku sprawy ze skargi J. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego J. L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS II SA/Łd 292/15 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), nakazał W.L. i J.L. rozbiórkę ogrodzenia frontowego nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 24 czerwca 2013 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadzili oględziny na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, należącej do W.L. i J.L., podczas których ustalono, że na nieruchomości nr [...] wykonano w dniu 14 maja 2013 r. ogrodzenie z płyt prefabrykowanych, mocowanych na słupkach utwierdzonych w gruncie w miejsce starego ogrodzenia z siatki. Ponadto ustalono, że ulica A przebiega przez działkę nr [...], stanowiącą własność M.L., J.L. i W.L. Zgodnie z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę, jednak podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi ogrodzenia od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń powyżej 2,20 m. Z poczynionych ustaleń wynika, że ogrodzenie wzniesione na nieruchomości przy ul. A zostało wykonane od strony ul. A, która nie stanowi drogi publicznej, lecz została zaliczona do dróg wewnętrznych na odcinku od ul. B do ul. C. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ I instancji stwierdził, że zgłoszenia zamiaru budowy wymaga nie tylko budowa ogrodzenia od strony dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, ale również od strony dróg wewnętrznych, które należy traktować jako inne miejsce publiczne, skoro dostęp do nich ma nieograniczona liczba osób. W ramach postępowania legalizacyjnego, postanowieniem z dnia [...] 2014 r., PINB w Ł., na podstawie art. 49b ust. 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał W.L. i J.L. przedłożenie do dnia 30 czerwca 2014 r. dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tj. oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, odpowiednich rysunków, tj. inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną prawidłowości wykonanych robót budowlanych, a w razie potrzeby wraz z opiniami wymaganymi odrębnymi przepisami, projektu zagospodarowania działki lub terenu, zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego dla ogrodzenia frontowego na nieruchomości położnej w ł. przy ul. A. J.L. i W.L. nie przedłożyli w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów, stąd zasadnym stało się zobowiązanie do dokonania rozbiórki ogrodzenia. Odwołania od powyższej decyzji złożyli J.L. i W.L. W.L. podniósł, że droga wewnętrzna zlokalizowana jest na działce nr [...], stanowiącej własność osób prywatnych, nie może zatem stanowić miejsca publicznego. J. L. wskazał natomiast, że organ I instancji błędnie przyjął, że miała miejsce budowa ogrodzenia. Ogrodzenie zostało bowiem tylko odnowione z użyciem innego, bardziej odpornego na zniszczenie materiału budowlanego. Odnowienie ogrodzenia nie wymaga zaś zgłoszenia. Decyzją z dnia [...] 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach decyzji organ odwoławczy podał, że nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z odbudową ogrodzenia frontowego, która to odbudowa zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane należy do robót budowlanych kwalifikowanych jako budowa, nie zaś z odnowieniem (konserwacją czy też naprawą). ŁWINB podzielił pogląd, że budowa ogrodzenia wymagała zgłoszenia właściwemu organowi, gdyż prawidłowa wykładnia art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane powinna prowadzić do wniosku, że droga niezaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych stanowi inne miejsce publiczne. Jeśli bowiem do istniejącej drogi publicznej, w tym drogi wewnętrznej, ma dostęp nieograniczona ilość osób korzystających z tej drogi, to nie sposób przyjąć, że nie stanowi ona miejsca publicznego. Organ II instancji podkreślił także, że w rozpoznawanej sprawie brak było przeciwwskazań do wdrożenia wobec przedmiotowego obiektu postępowania legalizacyjnego, dlatego też prawidłowe było nakazanie inwestorom przedłożenia określonych dokumentów. Z uwagi na fakt, że zobowiązani nie wypełnili nałożonych nań obowiązków, rozstrzygnięcie organu I instancji nakładające obowiązek rozbiórki należy uznać za zasadne. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.L. podniósł zarzut naruszenia art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 30 ust. 1 pkt 30, art. 49b ust. 1 i 3 oraz art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, a także art. 7, 8, 11, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumenty jak w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., podkreślając, że droga wewnętrzna usytuowana na gruntach prywatnych nie stanowi "innego miejsca publicznego" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Powołując takie argumenty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przy piśmie z dnia 23 lipca 2015 r. skarżący przedłożył wypis z rejestru gruntów i odpis z księgi wieczystej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na okoliczność, że jest on jej współwłaścicielem i nie stanowi ona miejsca publicznego, a także decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 1984 r. i fragment mapy zasadniczej, na której widnieje budynek i ogrodzenie działki nr [...] na okoliczność tego, że ogrodzenie zostało odnowione. Jednocześnie skarżący zwrócił uwagę, że w wyniku nowelizacji art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia wymaga jedynie budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m bez względu na lokalizację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] 2014 r. w sprawie nakazu rozbiórki ogrodzenia, usytuowanego na nieruchomości przy ul. A. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w maju 2013 r.), zgodnie z którym budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę. Jednakże w przypadku ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m ich budowa wymagała uprzedniego zgłoszenia do właściwego organu w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Poza sporem pozostaje fakt, że w maju 2013 r. na nieruchomości przy ul. A zostało wykonane w miejsce starego ogrodzenia z metalowej siatki nowe ogrodzenie z betonowych płyt wsuwanych w betonowe słupki. Nie zasługuje przy tym na akceptację stanowisko skarżącego, prezentowane w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego, że dokonał on jedynie "odnowienia" ogrodzenia, nie zaś jego budowy, skoro w miejsce ogrodzenia z siatki powstało ogrodzenie o zupełnie odmiennej konstrukcji. Przedmiotowe ogrodzenie usytuowane zostało na działce nr [...] od strony ul. A, która nie została zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych, a zatem stanowi drogę wewnętrzną. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy obowiązek zgłoszenia dotyczył budowy ogrodzeń od strony dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych czy również innych działek pełniących funkcje drogi, faktycznie powszechnie dostępnych nieograniczonej liczbie osób. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że przeważającym i utrwalonym jest pogląd, że droga niezaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych, stanowi "inne miejsce publiczne", o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli bowiem do istniejącej drogi, w tym drogi wewnętrznej, która nie jest drogą publiczną, ma dostęp nieograniczona ilość osób korzystających z tej drogi, to nie sposób przyjąć, że droga ta nie stanowi miejsca publicznego. Droga taka staje się miejscem publicznym z woli właściciela, ze względu na ustanowiony przez niego sposób użytkowania, a ratio legis tego przepisu wymaga zgłoszenia budowy ogrodzenia właśnie od strony miejsc publicznych (np. wyr. NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 643/06, z dnia 4 lutego 2002 r., IV SA 2386/99, z dnia 2 lipca 2004 r., OSK 454/04 i z dnia 23 sierpnia 2006 r., II OSK 1002/05, CBOSA). Sąd w składzie orzekającym podziela taką wykładnię treści art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Za wykładnią taką przemawia bowiem zarówno treść przepisu, jak i cel tego uregulowania, który sprowadza się do zapewnienia kontroli organów administracji nad budową ogrodzeń z uwagi na powszechną dostępność terenu, z którym ogrodzenie graniczy. Podkreślenia przy tym wymaga, że statusu "innego miejsca publicznego" nie wyłącza fakt, że nieruchomość, przez którą biegnie ul. A stanowi współwłasność osób prywatnych – M.L., W.L. i J.L., gdyż w rejestrze gruntów nieruchomość ta figuruje jako nieruchomość drogowa i zapewnia ona nie tylko dostęp do innych nieruchomości położonych wzdłuż jej przebiegu, ale i swobodną komunikację nieograniczonej liczby osób. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje natomiast fakt, iż w aktualnym stanie prawnym (od dnia 28 czerwca 2015 r.), zgodnie z brzmieniem nadanym ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443) zgłoszeniu podlega wyłącznie budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m, nie stanowi zaś kryterium obowiązku zgłoszenia usytuowanie ogrodzenia. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Abstrahując od powyższego należy jednak stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego pominęły w swych rozważaniach fakt, że przedmiotowe ogrodzenie znajduje się na nieruchomości zabudowanej. Okoliczność ta jest o tyle istotna na gruncie rozpoznawanej sprawy, że powoduje zmianę kwalifikacji spornego ogrodzenia. O ile bowiem wykonanie ogrodzenia na działce niezabudowanej powoduje powstanie obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, to wykonanie ogrodzenia na działce zabudowanej domem mieszkalnym skutkuje przyjęciem, że ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane - urządzeniem technicznym, związanym z istniejącymi na działce zabudowaniami (wyr. NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II OSK 1781/07, z dnia 28 października 2009 r., II OSK 1709/08, CBOSA). W konsekwencji zastosowania nie znajduje art. 49b ustawy Prawo budowlane, który swą hipotezą obejmuje obiekty budowlane, lecz art. 50-51 tej ustawy, które odnoszą się do przypadków innych niż samowolne wznoszenie obiektów budowlanych. Powyższe naruszenie prawa materialnego musiało wywołać skutek w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] 2014 r. Prowadząc ponownie postępowanie organy nadzoru budowlanego powinny uwzględnić wyżej poczynione uwagi. O powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono zaś na zasadzie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. jak w pkt 2 wyroku. AG