II SA/Łd 298/21

Dnia 27 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agata Sobieszek - Krzywicka Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] r. znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego A. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. B.A. Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania A.S., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z [...] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Jak wynika z akt sprawy 2 listopada 2020 r. A. S. wystąpił do Wójta Gminy Z. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ew. 52/2, obręb [...]., gm. Z.. We wniosku określił parametry inwestycji oraz wskazał, że nieruchomość nie ma istniejącego zjazdu. Decyzją z [...] r. Wójt Gminy Z., na podstawie art. 3 ust. 1, 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 – dalej w skrócie "u.p.z.p."), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Jego zdaniem nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej, zapewniającego prawidłową obsługę komunikacyjną dla zespołu 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a także istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla zamierzenia budowlanego. Podsumowując organ pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że inwestycja nie spełnia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p. W odwołaniu od powyższej decyzji A.S. podniósł, że działka objęta planowaną inwestycją ma dostęp do drogi publicznej poprzez wydzieloną przez skarżącego drogę prywatną, oznaczoną na mapie jako działka nr ew. 32/12. Droga gminna, która przylega do działki nr 52/2 miałaby tylko umożliwić połączenie dwóch dróg prywatnych, tj. działki nr ew. 32/12 z planowaną drogą prywatną na działce nr ew. 52/2. Odwołujący dodał, że droga będzie posiadała parametry konstrukcyjne dostosowane do ruchu pojazdów w tym także odpowiednie zabezpieczenie rowu odwadniającego. Jego zdaniem nie ma potrzeby dokonywania zmian w lokalizacji ogrodzeń znajdujących się na działkach sąsiednich i poszerzania pasa drogowego, który jest własnością Gminy Z. oraz dużej ingerencji w obecne urządzenia wodne (rów odwadniający), gdyż planowana droga zapewniłaby możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji na drogę publiczną. Powołaną na wstępie decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn.zm. – dalej w skrócie "k.p.a."), art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że zasadą jest, iż określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wymagania, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie prawidłowo został wyznaczony obszar analizy, jako teren obejmujący swym zasięgiem trzykrotność frontu działki. Decyzja zawiera załączniki: wyniki analizy oraz mapę w skali 1:1000. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że w obszarze analizy występują działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Pomimo zatem wskazania w podsumowaniu uzasadnienia decyzji, że inwestycja nie spełnia warunku z tego przepisu, to należy stwierdzić na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że inwestycja spełnia przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z akt sprawy wynika, że inwestycja spełnia również warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Jak ustalił organ pierwszej instancji, działka przylega do niepublicznej drogi wewnętrznej, nieutwardzonej będącej we władaniu Gminy Z. (dz. nr ew. 40/1). Działka ta jest z kolei skomunikowana z publiczną, gminną drogą asfaltową - działką nr ew. 327/1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. teren inwestycji powinien posiadać dostęp do drogi publicznej. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp pośredni do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 z późn.zm.) stanowi, że drogą publiczną jest droga krajowa, wojewódzka, powiatowa albo gminna. Z art. 8 ust. 1 tej ustawy wynika, że drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. W orzecznictwie zwraca się uwagę, iż w każdej sprawie z zakresu ustalania warunków zabudowy w kontekście przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., wystarczające jest, że dostęp ten następuje nie bezpośrednio, lecz także pośrednio np. przez drogę wewnętrzną. A zatem, skoro teren inwestycji, posiada pośredni dostęp do drogi publicznej, tj. poprzez drogę wewnętrzną gminną, to przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy uznać za spełnioną. Według organu drugiej instancji sporna inwestycja spełnia również warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., ponieważ wnioskowany teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (teren inwestycji stanowią użytki rolne klasy bonitacyjnej gleby V). Analiza przepisów odrębnych wykazała ponadto, że inwestycja spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Wnioskowana przez A.S. inwestycja nie spełnia jednak przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., co uzasadnia odmowę ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., dla ustalenia warunków zabudowy niezbędne jest stwierdzenie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., pod pojęciem "uzbrojenia terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Brak dostatecznego uzbrojenia terenu w drogi jest zatem przeszkodą dla ustalenia warunków zabudowy, a organ administracji publicznej ma obowiązek badania spełnienia tej przesłanki z urzędu. W myśl art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Na gruncie wskazanego przepisu istotne jest, aby warunek zapewnienia obsługi w zakresie infrastruktury został wypełniony poprzez posiadanie gwarancji, że obsługa inwestycji w zakresie infrastruktury będzie realizowana. Gwarancja ta może polegać na zapewnieniu, że zostanie zawarta umowa zapewniająca obsługę, o czym świadczyć może każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę, który określa rozwiązanie, jakie będzie realizowane w odniesieniu do tej inwestycji. Z akt sprawy wynika, że teren inwestycji graniczy bezpośrednio z niepubliczną drogą wewnętrzną, będącą we władaniu Gminy Z. (dz. nr ew. 40/1), ale ze względu na szerokość jezdni, tj. pasa drogowego pozostałego po odcięciu rowu (ok. 3 m), nie daje możliwości wykonania zjazdu umożliwiającego właściwą obsługę komunikacyjną. Przedmiotowa droga wewnętrzna ma zmienną szerokość od ok. 5,0 m do ok 6,0 m. W granicach tej drogi znajduje się rów odwadniający o szerokości ok. 3,0 m. Faktyczna obsługa komunikacyjna może odbywać się jedynie po pasie o szerokości ok 2-3 m. Jest to zatem droga nieprzystosowana do obsługi osiedla mieszkaniowego 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a zarządca drogi nie zamierza zmieniać jej parametrów, co wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Wójt Gminy Z. nie wyraził woli innego zagospodarowania działki drogowej, w tym zmiany jej parametrów. Wobec tego nie można uznać, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Sytuacji nie zmienia fakt wydzielenia przez skarżącego działki nr ew. 32/12, bowiem jest to działka drogowa, która nie jest bezpośrednio styczna z terenem inwestycji, lecz dochodzi jedynie do działki nr ewid. 40/1, a wydzielenie drogi wewnętrznej na przedmiotowym terenie inwestycji, nie spowoduje faktycznego połączenia drogi nr 32/12 i planowanej drogi na terenie inwestycji, bowiem będą one przedzielone drogową działką nr ew. 40/1, będącą we władaniu Gminy Z.. Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy w sposób jednoznaczny regulują przepisy u.p.z.p. Ustawodawca zobowiązał organ administracji do tego, aby rozpatrując wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy oceniał go w aspekcie łącznego spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zalicza się do nich m.in. przesłanka z ust. 1 pkt 3 ww. przepisu, zgodnie z którą istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, musi być wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Brak spełnienia któregokolwiek z warunków art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wobec tego i z pkt 3 ww. ustępu, uniemożliwia zatem ustalenie warunków zabudowy. Reasumując organ drugiej instancji stwierdził, że decyzja Wójta Gminy Z. z [...] r. odpowiada prawu, wobec czego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. należało utrzymać ją w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.S. reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów załączonych do skargi, a mianowicie oświadczenia A z siedzibą w Z. z 22 marca 2021 r. oraz oświadczenia o zapewnieniu odbioru nieczystości płynnych z 22 marca 2021 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym niewyjaśnienie dlaczego wydzielenie przez skarżącego działki drogowej nr ew. 32/12, która łączy się z drogą publiczną i która nie jest bezpośrednio styczna z terenem inwestycji lecz dochodzi do niepublicznej drogi gminnej nr 40/1, która sąsiaduje bezpośrednio z planowaną drogą na terenie inwestycji spowoduje konieczność: poszerzenia pasa drogowego na działce drogowej nr 40/1 w sposób powodujący naruszenie gospodarki wodnej i dokonywania zmian w lokalizacji ogrodzeń znajdujących się na sąsiednich działkach skoro z mapy jednoznacznie wynika, iż w takiej sytuacji przy lokalizacji zjazdu na terenie planowanej inwestycji i odpowiednim utwardzeniu kilku metrów drogi gminnej nr 40/1, w tym zabezpieczeniu rowu odwadniającego polegającego na wzmocnieniu istniejącego tam mostku - na koszt inwestora - i przekierowaniu tym samym ruchu drogowego nie wzdłuż drogi gminnej 40/1 ale przecinając ją - nie ma konieczności dokonywania zmian w lokalizacji ogrodzeń znajdujących się na sąsiednich działkach, a także nie ma konieczności poruszania się drogą, która z uwagi na rów w innych miejscach niż to, w którym planowane byłoby wzmocnienie mostku nad rowem odwadniającym - ulega zwężeniu do około 3 metrów bez rowu odwadniającego, jak również przy odpowiednim wzmocnieniu nie ma żadnego zagrożenia dla gospodarki wodnej terenu; tym bardziej, iż po drodze gminnej nr 40/1 poruszają się codziennie samochody mieszkańców domów posadowionych na sąsiednich działkach gruntu; b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy - art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w drodze uznania, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie ma wystarczającego istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu. W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło fakt, iż połączenie działki drogowej skarżącego 32/12 z planowaną działką drogową na terenie inwestycji 52/2 przy wykonaniu zjazdu przez inwestora na części działki gruntu nr 52/2 wymaga odpowiedniego utwardzenia działki drogowej 40/1 i zabezpieczenia rowu odwadniającego na długości kilku metrów na koszt inwestora w szczególności poprzez istniejący tam mostek nad tym rowem. Przy czym nie wymaga to dokonywania zmian w lokalizacji ogrodzeń znajdujących się na działkach sąsiednich i poszerzania pasa drogowego. Inwestor jest gotów do zawarcia umowy z Gminą Z. na przebudowę drogi polegającą w szczególności na wzmocnieniu mostku znajdującego się bezpośrednio przy działce, na której planowana jest inwestycja i wykonanie zjazdu na swój koszt. Ruch samochodowy odbywałby się w ten sposób nie wzdłuż drogi gminnej 40/1 lecz przecinając ją. Samochody z publicznej drogi poruszałyby się drogą 32/12 przecinając działkę drogową gminną 40/1 jechałyby po wydzielonej z planowanej inwestycji drodze. W takiej sytuacji nie trzeba zmieniać położenia istniejących ogrodzeń działek sąsiednich ani poruszać się po drodze, która zwęża się momentami do około 3 metrów po odcięciu rowu. Taka przebudowa kawałka odcinka dogi 40/1 umożliwiłaby wykonanie zjazdu umożliwiającego właściwą obsługę komunikacyjną inwestycji. Niezależnie od tego podkreślenia wymaga fakt, iż codziennie przez drogę gminną przejeżdżają samochody. Tą drogą sąsiedzi dojeżdżają do domów posadowionych na działkach sąsiednich. Ponadto inwestor deklarował wykonanie zjazdu na działce 52/2 i odpowiedniego utwardzenia drogi gminnej z rowem odwadniającym w szczególności poprzez wzmocnienie mostku. Jakkolwiek obecny stan techniczny drogi gminnej, która ma służyć obsłudze komunikacyjnej inwestycji jest w ocenie Wójta Gminy niezadawalający to umowa, którą inwestor jest gotów podpisać z Gminą na przebudowę tej drogi stanowiłaby gwarancję zmiany tego stanu rzeczy. Tak naprawdę dobra wola Gminy Z. na zawarcie umowy z inwestorem na przebudowę drogi gminnej 40/1 stoi na przeszkodzie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 14 grudnia 2021 r. uczestnicy postępowania B.Ś. i M.Ś. (współwłaściciele działki nr ew. 53/5) za prawidłowe uznali stanowisko organów obu instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Podnieśli, że realizacja inwestycji ma charakter developerski, znacznie pogorszy ona obecne warunki zamieszkania i naruszy zasadę dobrego sąsiedztwa, spowoduje także obniżenie wartości ich nieruchomości. Planowane wykonanie 13 studni spowoduje natomiast obniżenie poziomu wód gruntowych i pogorszy warunki dla roślinności na działce uczestników postępowania. Natomiast planowane wykonanie 13 przydomowych oczyszczalni ścieków lub bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe na tak małym obszarze będzie skutkować pogorszeniem stanu otaczającego powietrza (uciążliwe zapachy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego". Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 12 stycznia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 13 grudnia 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na oświadczenie uczestników postępowania B.Ś. i M.Ś. o braku możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 12 stycznia 2022 r. Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 13 grudnia 2022 r.). Z możliwości tej skorzystali uczestnicy postępowania B.Ś. i M.Ś.. Godzi się w związku z tym wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn.zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Z. stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. W rozpatrywanej sprawie istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia, czy organy obu instancji trafnie odmówiły skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji polegającej na budowie 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ew. 52/2, obręb [...]., gm. Z.. Organ pierwszej instancji rozpatrując negatywnie wniosek skarżącego, na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p., w uzasadnieniu wydanej decyzji stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p. Zdaniem organu pierwszej instancji w strefie analizowanej występują działki sąsiednie zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną, garaże oraz zabudowania gospodarcze. Działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym przylega swoją granicą ewidencyjną do drogi gminnej, nie mniej jednak jest to dostęp niezapewniający prawidłowej obsługi komunikacyjnej dla zespołu 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Jednocześnie tenże organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., ponieważ droga do której przylega teren inwestycji nie spełnia odpowiednich parametrów technicznych pod względem użytkowym, jest zbyt wąska (...), a zarządca drogi nie zamierza jej przebudowywać. Organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszej instancji i stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie spełniony jest warunek dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz dostępu do drogi publicznej z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Nie jest natomiast spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., albowiem brak dostatecznego uzbrojenia terenu w drogi jest przeszkodą dla ustalenia warunków zabudowy. Z akt sprawy wynika bowiem, że teren inwestycji graniczy bezpośrednio z niepubliczną drogą wewnętrzną będącą we władaniu Gminy Z. (dz. nr ew. 40/1), ale ze względu na szerokość jezdni pasa drogowego po odcięciu rowu ok. 3m nie daje możliwości wykonania zjazdu umożliwiającego właściwą obsługę komunikacyjną. Przedmiotowa droga wewnętrzna ma zmienną szerokość 5-6m (...) Wobec tego - zdaniem Kolegium - nie można uznać, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Stanowisko organów obu instancji, które legło u podstaw wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy jest niemożliwe do zaaprobowania. Punkt wyjścia do rozpoczęcia rozważań w sprawie niniejszej stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741), zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (...). Wyjaśnić wobec tego trzeba, że w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawodawca wprowadził tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa", określaną też mianem "zasady kontynuacji funkcji". Istotą tej zasady jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Kontynuacja funkcji w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zatem, kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2017 r. II OSK 779/17 – Lex nr 2427484, 22 marca 2017 r. II OSK 1840/15 – Lex nr 2316497, 28 kwietnia 2020 r. II OSK 539/19 – Lex nr 3009343, 22 stycznia 2020 r. II OSK 3490/18 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy za trafne i mające oparcie w zebranym materiale dowodowym uznać należy stanowisko organu odwoławczego o spełnieniu przez projektowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak wynika z analizy urbanistycznej sporządzonej dla potrzeb rozpatrywanej sprawy, w granicach terenu analizowanego wyznaczonego zgodnie z wymaganiami § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), znajdują się działki sąsiednie zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną, garaże oraz zabudowania gospodarcze. Wobec tego, wbrew temu co przyjął organ pierwszej instancji, warunek kontynuacji funkcji, w realiach sprawy niniejszej, należało uznać za spełniony. Rację ma również organ odwoławczy negując tym samym pogląd organu pierwszej instancji, iż w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., a mianowicie, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Nie mniej jednak w świetle zgromadzonego materiału dowodowego kwestią wymagającą wyjaśnienia jest ustalenie czy teren inwestycji posiada dostęp pośredni, czy bezpośredni do drogi publicznej. Jak twierdzi Kolegium, działka nr 52/2 przylega do niepublicznej drogi wewnętrznej, nieutwardzonej będącej we władaniu Gminy Z. (dz.nr ew. 40/1). Działka ta jest skomunikowana z działką nr ew. 327/1, która stanowi publiczną, gminną drogę asfaltową. Trafnie zauważyło w związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., że w świetle art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej poprzez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego do korzystania z drogi. Za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 727/18 (Lex nr 3098425) udostępnienie gminnej drogi wewnętrznej na zasadach powszechnego dostępu realizuje warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Jeżeli bowiem istnieje droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej, to brak jest podstaw, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę nie spełnia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Warunek dostępu do drogi publicznej poprzez taką drogę wewnętrzną jest spełniony także wówczas, gdy inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do takiej działki drogowej. Uregulowania zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają bowiem na takiego inwestora konieczności posiadania takiego tytułu prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 2665/13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1845/15, publ. w CBOSA). W rozpatrywanej sprawie konieczne jest wobec tego wyjaśnienie i należyte udokumentowanie statusu działki drogowej nr 40/1, która na mapie stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji z [...] r., oznaczona jest jako działka drogowa oraz przy użyciu symbolu KDG, czyli jako droga gminna, a nie KDW jako droga wewnętrzna. W aktach sprawy próżno poszukiwać wypisów z ewidencji gruntów zarówno dla działki drogowej nr 40/1, terenu inwestycji jak i działek sąsiednich. Brak ustaleń w tym zakresie świadczy o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jeśli w ponownie prowadzonym postępowaniu organ ustali, że działka nr 40/1 jest drogą gminną, to teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, natomiast jeśli działka nr 40/1 jest drogą wewnętrzną to teren inwestycji ma zapewniony pośredni dostęp do drogi publicznej. W obu wypadkach warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. będzie należało uznać za spełniony. Chybione i niemożliwe do zaaprobowania w świetle obowiązujących przepisów prawa jak i zgromadzonego materiału dowodowego jest natomiast stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. jak i Wójta Gminy Z. jakoby w realiach rozpatrywanej sprawy nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., ponieważ istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w drogi nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że problematyka parametrów technicznych drogi wewnętrznej (jej szerokości, przepustowości, utwardzenia bądź braku utwardzenia nawierzchni), poprzez którą teren inwestycji ma mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej, nie podlega weryfikacji i ocenie w toku postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie formułują żadnych wymagań w odniesieniu do parametrów technicznych dróg wewnętrznych, stanowiących dostęp do drogi publicznej. Tym samym organ nie ma obowiązku dokonywania oceny planowanej inwestycji pod kątem jej zgodności chociażby z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065). W judykaturze sądów administracyjnych za ugruntowane uznaje się stanowisko, iż standard, jak również warunki techniczne drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (vide: wyroki NSA z: 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 76/13 - Lex nr 1519427, 17 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 906/21 i 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2569/21 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, skoro teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej bezpośredni lub pośredni, to organ nie możne odmówić ustalenia warunków zabudowy twierdząc, że droga ta jest nieodpowiednia. W rozpatrywanej sprawie organy orzekające obu instancji negując parametry techniczne drogi wewnętrznej wkroczyły w sposób nieuprawniony w kompetencje organu architektoniczno-budowlanego właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, który dopiero na etapie postępowania zmierzającego do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę winien zbadać inwestycję pod kątem jej zgodności z przepisami technicznymi. Ponadto powołując się na zagadnienia techniczne drogi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. błędnie odkodowało również znaczenie normatywne art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. uznając, że przepis ten pozwala mu na badanie, czy technicznie jak i prawnie możliwe jest uzbrojenie nieruchomości w infrastrukturę, a co za tym idzie w drogi/drogę. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. posługuje się zwrotem "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego". Według art. 2 pkt 13 u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o "uzbrojeniu terenu" – należy przez to rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie zaś do art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899) przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., wbrew odmiennemu poglądowi organu odwoławczego, nie odnosi się do dróg publicznych, do których teren ma dostęp, a jedynie do dróg istniejących lub projektowanych jako uzbrojenie terenu będącego przedmiotem postępowania. Takie rozumienie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. uzasadnione jest przede wszystkim treścią art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Uzbrojenie terenu inwestycji w drogi oznacza więc, że chodzi tu o drogi, które znajdują się względnie będą się znajdować na terenie inwestycji lub z terenem inwestycji będą związane. Nie będą to jednak drogi publiczne, których zarząd i utrzymanie w należytym stanie, należy do właściwych organów administracji publicznej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1592/13 (Lex nr 2086950) teren mający dostęp do drogi publicznej nie może jednocześnie zostać uznany za pobawiony dostatecznego uzbrojenia w zakresie komunikacji ze względu na parametry tej drogi publicznej. Drogi stanowiące uzbrojenie terenu, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie mogą być drogami publicznymi, służącymi obsłudze komunikacyjnej tego terenu, odmienne stanowisko prowadzi do nieakceptowalnej sprzeczności między wymaganiami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie odnosi się do dróg publicznych, do których teren ma dostęp, a jedynie do dróg istniejących lub projektowanych jako uzbrojenie terenu będącego przedmiotem postępowania. Odróżnienie to ma uzasadnienie w konieczności uwzględnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2. Odnosząc się na zakończenie rozważań do zarzutów uczestników postępowania sformułowanych w nadesłanym przezeń piśmie co do developerskiego charakteru projektowanej inwestycji, spadku wartości ich nieruchomości, obniżenia poziomu wód gruntowych czy uciążliwości zapachowych stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (pkt 1); ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (pkt 2). Subiektywne przekonanie osób trzecich o uciążliwości planowanej inwestycji, spadku atrakcyjności lub wartości ich nieruchomości nie stanowi podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy jeśli inwestycja odpowiada przepisom obowiązującego prawa. Podsumowując, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy Z. musiały zostać usunięte z obrotu prawnego, albowiem stwierdzone wyżej naruszenia prawa materialnego oraz prawa procesowego w istotnym stopniu rzutowały na wynik sprawy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy został wadliwie, bo z naruszeniem wymagań art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oceniony przez organy obu instancji, które nie dysponując dowodami przeciwnymi bezpodstawnie odmówiły inwestorowi ustalenia warunków zabudowy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym orzeczeniu. Z tych względów Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku uwzględniając brzmienie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Na zasądzoną kwotę 997 zł składa się: wpis sądowy od skargi – 500 zł, wynagrodzenie adwokata – 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł. dc