II OSK 2569/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 233/16 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 233/16 oddalił skargę B. P. (dalej jako skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 53 ust. 4 pkt 4 i 9, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.; dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku I. K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wbudowanymi oraz wewnętrznymi instalacjami wod-kan, energii elektrycznej, budowa dwóch zbiorników wybieralnych na ścieki, budowa powierzchni utwardzonych, dojść, dojazdów, miejsc postojowych, infrastruktury technicznej na działce nr [...] obr. [...], jed, ewid. [...] oraz budowa zjazdu z działki nr [...] na działkę [...] obr. [...], jedn. ewid. [...] w [...] os. [...]". Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia [...] marca 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Motywując swoje rozstrzygnięcie organ II instancji stwierdził, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej rozporządzenie). Podał, że w terenie analizowanym istnieją dwa budynki mieszkalne - jeden posadowiony na działce nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z działką objętą wnioskiem, drugi na działce nr [...]. Pozostała część terenu analizowanego to w szczególności tereny pól uprawnych i łąki oraz jeden budynek gospodarczy zlokalizowany na działce nr [...], tuż obok budynku mieszkalnego. Jak wynika z przeprowadzonej analizy budynek zlokalizowany na działce nr [...] posiada wskaźnik zabudowy wynoszący ok 4% (duża powierzchnia działki wpływa na niski wskaźnik zabudowy), szerokość elewacji frontowej wynosi ok 14 m, wysokość do kalenicy 11 m, a do okapu 7 m. Natomiast budynek istniejący na działce nr [...] posiada wskaźnik zabudowy wynoszący ok 8%, szerokość elewacji frontowej wynosi ok 11 m, wysokość do kalenicy ok 8,5 m, a wysokość do gzymsu ok 5 m. W efekcie organ II instancji nie dopatrzył się podstaw do kwestionowania gabarytów budynku ustanowionych dla wnioskowanej nowej zabudowy. Podkreślił, że organ I instancji ustalił wskaźnik zabudowy dla działki objętej wnioskiem w przedziale 3 % - 10 %. Natomiast wysokość maksymalna dla nowej zabudowy ustalona została na 9 metrów. Szerokość elewacji frontowej ustalono jako maksymalną tj. 12,5 m. z tolerancją do 20%. Linia zabudowy ustalona została w odległości 6 metrów od drogi zlokalizowanej na działce nr [...]. Organ zaakceptował te ustalenia zaznaczając, że znajdują potwierdzenie w sporządzonej analizie i nie wykraczają poza gabaryty omawianych dwóch budynków. Jego zdaniem ustalenie w powyższy sposób linii zabudowy pozwoli wykształcić ład przestrzenny pod kątem ewentualnej nowej zabudowy zlokalizowanej wzdłuż działki nr [...], a funkcja planowanego budynku (mieszkaniowa) nie koliduje z funkcją zastaną na terenie analizowanym. Jednocześnie organ II instancji uznał, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest spełniony bowiem dostęp do drogi publicznej odbywa się poprzez działkę nr [...] (używanej jako droga wewnętrzna we władaniu Gminy [...]), która prowadzi do drogi publicznej gminnej. Działka objęta wnioskiem znajduje się w granicach administracyjnych Miasta [...], zatem zgodnie z art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205, ze zm.) działka nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Rozpoznając skargę na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jest ona prawidłowa. Sąd argumentował, że funkcja terenu planowanej zabudowy będzie funkcją zabudowy mieszkaniowej, która jest zgodna z funkcją występującą w obszarze analizy. W obszarze analizy występują też działki sąsiednie tj. dostępne do tej samej drogi publicznej, zabudowane budynkami o funkcji mieszkaniowej tj. działki nr [...] i [...]. Zdaniem Sądu, spełniony został zatem warunek, o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji przez planowaną inwestycje funkcji jaka w obszarze objętym analizą występuje. Zaznaczył przy tym, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym ma dostęp do drogi publicznej, przez ogólnodostępną drogę wewnętrzną, będącą własnością gminy. Projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego a teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jako położony w granicach administracyjnych miasta [...]. Następnie Sąd I instancji wskazał, że nie było możliwe ustalenie linii zabudowy stosownie do § 4 ust 1 rozporządzenia (sąsiednie działki są niezabudowane) - organ wyznaczył linię zabudowy w oparciu o przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia w odległości wymaganej przepisami ustawy o drogach publicznych. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, albo terenu ustalono w wartości zbliżonej do wartości tego parametru występującej w obszarze analizy. Sąd zaznaczył, że tylko dwie działki z obszaru analizy dostępne do tej samej drogi wewnętrznej, łączącej teren zamierzenia inwestycyjnego z drogą publiczną są zabudowane a nieruchomości, na których zlokalizowana jest ta zabudowa mają stosunkowo dużą powierzchnię. W konsekwencji Sąd przyjął, że organ swych kompetencji w tym zakresie nie przekroczył. Jak podał, szerokość elewacji frontowej ustalono, jako wartość średnią z obszaru analizy (12, 5 m z tolerancją 20 %) tj. na podstawie § 6 pkt 1 rozporządzenia, natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono w wartości zbliżonej do średniej występującej w obszarze analizy tj. 9 m, przy średniej wynoszącej 9,7 m. wysokości budynków mierzonej do kalenicy a więc w oparciu o § 4 ust 4 rozporządzenia, co zdaniem Sądu jest zrozumiałe z uwagi na fakt że działki bezpośrednio sąsiadujące są niezabudowane. Nie można było zatem parametru tego wyznaczyć jako przedłużenia krawędzi planowanej zabudowy odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1). Geometrię dachu ustalono odpowiednio do geometrii dachów w budynkach zlokalizowanych na obszarze analizowanym. Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że obie decyzje nie naruszają przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało by wpływ na wynik sprawy ani też przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy też dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Jednocześnie zarzuciła naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu przy ocenie skargi faktu iż działka, której dotyczy przedmiotowa decyzja nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, co skutkuje też tym, że nie jest możliwy do wyznaczenia obszar analizy, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.; 2. o postępowaniu sądowoadministracyjnym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej p.p.s.a.), tj. art. 113 § 1 pozwalającego przewodniczącemu zamknąć rozprawę, gdy uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną; podczas rozprawy Sąd nie przeprowadził wnikliwie sądowego postępowania dowodowego, w szczególności Sąd nie zbadał istotnych dowodów z oświadczeń skarżącej jak i jej pełnomocnika, złożonych organowi I instancji co do możliwości zapewnienia dostępu do nieruchomości, przez co złamał w sposób rażący prawa procesowe (sądowe) strony. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzanie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Niezasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia art.113 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego. Należy zauważyć, że przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy", o którym mowa w art. 113 § 1 p.p.s.a., rozumie się nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz stan zdolności sprawy sądowoadministracyjnej do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu czy też nie. Zatem dotyczy wydania wyroku z punktu widzenia dopełnienia reguł formalnych związanych z tokiem sprawy administracyjnej. Nie zależy zatem od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej. Nadto przepis ten ma charakter techniczny, a więc może zostać naruszony tylko i wyłącznie wtedy, gdyby przewodniczący nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź wtedy, gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy sąd nie uznał jeszcze sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 3575/18, LEX nr 3176946 oraz wyrok NSA z dnia 31 lipca 2020 r. sygn.. akt I FSK 1900/17, LEX nr 3064436 ), a z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia, bowiem Sąd I instancji zasadnie uznał, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona i przewodniczący zamkną rozprawę. Nie jest również zasadny zarzut kasacyjny naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (pomijając jego wadliwą konstrukcję i nie wskazanie jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), a polegający na błędnym przyjęciu przez organy, że teren objęty decyzją o warunkach zabudowy ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. W ocenie skarżącej kasacyjnie nie istnieje droga wewnętrzna, która odpowiadałaby definicji zawartej w ustawie o drogach publicznych a jedynie wydzielona działka drogowa oznaczona nr [...], która nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Odnosząc się do tego stanowiska wskazać należy, że w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uregulowano żadnych wymagań co do rodzaju dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, np. dotyczących odpowiednich parametrów technicznych drogi wewnętrznej. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Wykazanie przez inwestora, że nieruchomość, dla której mają być ustalone warunki zabudowy, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, ma znaczenie wyłącznie dla ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 370/15, CBOSA). Zasadnie zatem przyjął Sąd I instancji, że ustalenia organów w tym zakresie uzasadniają przyjęcie stanowiska, że teren w stosunku do którego wystąpiono o ustalenie warunków zabudowy posiada dostęp do drogi publicznej, poprzez drogę wewnętrzną będącą we władaniu gminy. Dokonując wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Sąd orzekający w tym składzie uważa, że pojęcie prawne "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć możliwie najszerzej, obejmując jego zakresem w szczególności dostępność komunikacyjną na etapie decyzji o warunkach zabudowy, której istnienie Sąd I instancji wykazał w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie kwestionowany dostęp pośredni odbywać się ma przez drogę, która jest faktycznie drogą wewnętrzną. Dostępność komunikacyjna obejmuje m.in. dostęp pośredni, który może polegać na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty działaniem inwestycyjnym od drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2068/14, LEX nr 2111145). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego, przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przewiduje dwa sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. W tym drugim przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej, uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1163/07, LEX nr 529365, oraz wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 327/18, LEX nr 2763287). Zatem dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1633/18, LEX nr 2698270). Dostęp do drogi publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., rozumieć zatem należy jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny, tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w takim właśnie celu (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., II OSK 712/17, LEX nr 2431812 oraz powołane w nim orzecznictwo, wyrok NSA z 26 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2607/12, wyrok NSA z 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2078/11). Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika również, że pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni, który występuje w niniejszej sprawie, polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki drogowej, która oddziela działkę inwestycyjną od drogi publicznej. Dostępność komunikacyjna działki (terenu) jest pojęciem z pogranicza prawa administracyjnego i prawa cywilnego i obejmuje ono dostęp bezpośredni bądź pośredni. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jednoznacznie, że na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy należy wykazać, że inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Może to być dostęp pośredni, w przypadku gdy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez inną drogę, lub dostęp bezpośredni do drogi publicznej. Dostęp przez drogę wewnętrzną stanowi zatem dostęp do drogi publicznej. Co do zasady, o pełnieniu przez określony teren funkcji drogi wewnętrznej świadczą zapisy w ewidencji gruntów (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1415/17, LEX nr 2675450). W tej sytuacji udostępnienie gminnej drogi wewnętrznej, a taką jest działka nr [...] na zasadach powszechnego dostępu realizuje warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Konsekwentnie, warunek tzw. pośredniego dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez gminną drogę wewnętrzną został spełniony. Jeżeli bowiem istnieje droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej, to brak jest podstaw, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę nie spełnia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Warunek dostępu do drogi publicznej poprzez taką drogę wewnętrzną jest spełniony także wówczas, gdy inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do takiej działki drogowej. Wskazać należy, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to bowiem zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. To właśnie na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w powyższym zakresie, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2199/13, LEX nr 2089926). Nie jest rolą organów administracji oraz sądu administracyjnego rozstrzyganie sporów między skarżącą kasacyjnie a inwestorami, czy też gminą, związanych z wykorzystywaniem należącej wcześniej do skarżącej kasacyjnie nieruchomości, to jest wykorzystywaniem jako drogi dojazdowej do drogi publicznej przez inwestorów (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2886/19, LEX nr 3028128). Odnosząc się do twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że w niniejszej sprawie nie zostały wyjaśnione wątpliwości, czy sama działka drogowa zapewnia w sposób rzeczywisty odpowiedni dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, należy zauważyć, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże jedynie co do stwierdzenia zgodności planowanej inwestycji z porządkiem przestrzenno-urbanistycznym i architektonicznym. Z kolei konkretyzacja ogólnie sformułowanych warunków zagospodarowania i zabudowy terenu następuje w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Zarzut skarżącej kasacyjnie opiera się w istocie na założeniu, że o dostępie do drogi publicznej można mówić tylko wówczas, gdy droga wewnętrza spełnia wymagania wynikające z przepisów ustawy o drogach publicznych. Założenie to jest założeniem nieuzasadnionym, gdyż na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy organ administracji nie ma obowiązku dokonywania oceny planowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z przepisami powołanej ustawy. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że przyjęta przez organy ocena spełnienia warunku dostępu terenu do drogi publicznej stanowiło przeszkodę w prawidłowym ustaleniu obszaru analizowanego. Prawidłowe określenie obszaru analizowanego w sprawie warunków zabudowy pozwala na ustalenie czy istnieje warunek zachowania ciągłości urbanistycznej terenu, uwzględniającej uwarunkowania funkcjonalne, środowiskowe, kulturowe, kompozycyjno-estetyczne. Pozwala też na uzyskania pełnej wiedzy co do możliwości kontynuacji funkcji i cech kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a także co nie mniej istotne, uwzględnienie zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a więc możliwości samej zabudowy. Nie dotyczy natomiast kwestii związanych z prawidłowym dostępem do drogi publicznej, który to warunek określa art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Stąd niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z tych względów, mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.