II SA/Łd 3/05

Dnia 13 lipca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Asesor Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Łd 3/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] znak [...] Prezydent Miasta Ł. wymierzył A. S. administracyjną karę pieniężną w wysokości 2.677,50 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia organu gminy jednego kasztanowca znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. A 2 w Ł. Rozstrzygnięcie wydano na podstawie art. 88 ust.1 pkt 2, ust.2, art.89 ust.3 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 92, poz.880), § 1, § 2 i § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew (Dz.U. Nr 99, poz.907), § 4.1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia (Dz.U. Nr 113, poz.1074) oraz art.104 k.p.a. Organ I instancji ustalił, że A. S. samowolnie wycięła jeden zdrowy kasztanowiec o promieniu pnia przy ziemi 21 cm na terenie swojej posesji przy ul. A 2 w Ł.. Właścicielka nie kwestionowała powyższego faktu tłumacząc jedynie, iż wycięła drzewo bez wymaganego zezwolenia z uwagi na niszczenie fundamentu budynku i zagrożenie dla życia ludzkiego oraz niszczenia mienia nie znając obowiązujących przepisów. Organ I instancji przedstawił następujące wyliczenie: kasztanowiec o promieniu 21 cm x 6,28 = obwód pnia 131,88 cm pomniejszony o 10% = 119,00 cm; obwód pnia 119,00 cm x 225,00 zł/cm = 26.775,00 zł. x 0,1 = 2.677,50 zł. W piśmie z dnia 26 października 2004 r. (które organ potraktował jako odwołanie od powyższej decyzji) A. S. wniosła o odstąpienie od wymierzania kary. Podała, że drzewo miało ponad 20 lat i wyrosło na posesji bardzo blisko budynku. Po latach korzenie drzewa zaczęły zagrażać fundamentom. Drzewo nie kwitło, nie owocowało i miało żółte liście. Nadto drzewo zasłaniało dostęp światła do mieszkania. A. S. wskazała, że drzewo stwarzało nie tylko zagrożenie dla budynku, ale również dla ludzi. Te okoliczności powodują, jej zdaniem możliwość odstąpienia od wymierzenia kary, ponieważ stanowią również podstawę odstąpienia od wymierzenia opłaty za wycięcia drzew. Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 2 k.p.a., art.83 ust.1 i6, art.85 ust.1, 2, 3, 4, 7 i 8, art.88 ust.1 pkt 2 i ust.2, art. 89 ust.1, 6, 7, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 r. Nr 92, poz.880), art.1 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst. jedn. z 2001 r. Dz.U. Nr 79, poz.856), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880), która weszła w życie z dniem 1 maja 2004r. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu 29 lipca 2004 r., na skutek informacji uzyskanej od Straży Miejskiej w Ł.. Zgodnie z art. 157 ustawy o ochronie przyrody dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 161, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie mniejszej ustawy. Według ustalonego orzecznictwa i poglądów doktryny Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. jest obowiązane do rozpatrzenia sprawy na podstawie stanu prawnego i stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania orzeczenia. Organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformacyjnym, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Decyzja organu odwoławczego, doręczona stronie po zmianie stanu prawnego, przyjętego jako jej podstawa prawna, jest sprzeczna z prawem i podlega uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r., sygn. akt IV SA 451/88, GAP 1988/22, s. 43). Uwzględnienie tej zasady ma zastosowanie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów (art. 84). A. S. takiego zezwolenia nie uzyskała. Ustawa enumeratywnie wyliczyła w art. 86 przesłanki uzasadniające niepobieranie opłat. Nie pobiera się opłat za usunięcie drzew m.in., na których usunięcie nie jest wymagane zezwolenie; a także m.in. za wycięcie drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych. Z wymienionych wyżej przepisów wynika iż w przypadku stwierdzenia niebezpieczeństwa dla mienia i ludzi w istniejących obiektach budowlanych nie pobiera się opłaty (a nie kary), w przypadku usunięcia drzewa objętego zezwoleniem na jego usunięcie. W rozpatrywanej sprawie strona takiego zezwolenia nie posiadała. W przypadku zatem usunięcia drzew bez zezwolenia wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną (art.88 ust.1 pkt 2). Administracyjną karę pieniężną ustala się z zastrzeżeniem ust.5 w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art.85 ust.4 pkt 1, ust.5 i 6 (art.89 ust.1). Zgodnie z upoważnieniem wynikającym z art.85 ust.4 pkt 1 cytowanej ustawy Minister Środowiska rozporządzeniem z dnia 13 października 2004 r. (Dz.U. Nr 228, poz.2306) określił stawki dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew, a także współczynniki różnicujące stawki w zależności od obwodu pnia. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 28 października 2004 r. Minister właściwy do spraw środowiska określił również w drodze rozporządzenia tryb nakładania administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 88 ust. 1, kierując się potrzebą przeciwdziałania niszczeniu terenów zieleni, drzew i krzewów oraz usuwaniu drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia (ust.9 art.89). Rozporządzenie w tej sprawie weszło w życie w dniu 23 października 2004 r. (Dz.U. Nr 21, poz. 2229 ). Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zmiany w stanie prawnym, które wystąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji, powodują konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy wykonawcze powołane wyżej. Z tego względu zaskarżona decyzja nie mogła ostać się w obrocie prawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. S. podała, że według nowych przepisów wykonawczych wymierzona kara zamiast 2.667,50 zł jak orzeczono decyzją I instancji, będzie wynosiła 38.859,45 zł. W ocenie skarżącej, biorąc powyższe pod uwagę, decyzja kasacyjna organu odwoławczego jest dla niej bardzo krzywdząca. Skarżąca podniosła argumenty wskazywane już w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu I instancji. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej w skrócie ustawa o p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji , tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą w/w okoliczności wskazane w art. 145 par.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Skarga jest uzasadniona, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Podnoszone przez skarżącą argumenty usprawiedliwiające wycięcie drzewa miałyby znaczenie, gdyby wystąpiła ona z wnioskiem o zezwolenie na wycięcie drzewa. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, ustawa o ochronie przyrody przewiduje w art. 86 niepobieranie opłat, możliwe jest także odstąpienie od pobrania wymierzonej opłaty w ściśle określonych sytuacjach. Dotyczy to jednak wyłącznie takich stanów faktycznych, w których właściciel (posiadacz) wystąpił z wnioskiem o zezwolenie na wycięcie drzewa, zatem dochował rygorów ustawy o ochronie przyrody. A. S. tego obowiązku nie dopełniła, zatem decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa. W takiej sytuacji decyzja organu odwoławczego uchylająca rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji była błędem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając decyzję organu I instancji, stwierdziło, iż zmiana przepisów wykonawczych do ustawy o ochronie przyrody wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o nowe przepisy, a organ II instancji nie może tego uczynić z uwagi na zakaz reformationis ius in peius. Organ odwoławczy nie wskazał jednak, na czym miałyby polegać ponowne czynności w tym postępowaniu, a z uzasadnienia wynika, iż podstawę uchylenia stanowi sama zmiana przepisów wykonawczych. Zmiana stanu prawnego nie stanowi przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej. Zgodnie z art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie I instancji. Art.138 §2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ten typ decyzji kasacyjnej może byę zastosowany jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona przez to, że art. 138 par.2, w związku z art.136. k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, np. organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna nie może zostać podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art..138 par.2 k.p.a. (K.P.A. Komentarz pod red. prof. dr hab. B. Adamiak i J. Borkowskiego, wyd.7, str.606). Nie należy do nich zmiana stanu prawnego po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Oznacza to, iż nieprawidłowe jest uchylenie decyzji, jeżeli organ odwoławczy nie stwierdzi żadnych uchybień i nieprawidłowości przy podejmowaniu decyzji w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Należy zatem uznać, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art.138 §2 k.p.a.), co skutkuje jej uchyleniem z mocy art.145 §1 pkt 1 lit.c ustawy o p.s.a. Z mocy art.152 ustawy o p.s.a. sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia.