II SA/Łd 30/05

Dnia 30 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska, Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Referendarz sądowy: Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. G. i A. G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2) stwierdza, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawo- mocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz M. G. i A.G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Starosta [...] udzielił J. K. zgody na odstępstwo umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 15, bezpośrednio przy granicy z działką budowlaną sąsiednią nr ewid. 14, przy ul. A w O. Postanowienie Starosty [...] zostało wydane na podstawie art. 123 kpa oraz na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. –Prawo budowlane ( Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz w związku z odpowiedzią Ministra Infrastruktury w sprawie udzielania zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) W uzasadnieniu organ stwierdził, iż w dniu 13 lipca 2004 roku inwestor J. K. wystąpiła do Wydziału Architektury i Budownictwa z wnioskiem w sprawie wystąpienia do Ministra Infrastruktury o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów wynikających z treści § 12 ust. 1 pkt 2 wyżej cytowanego rozporządzenia , umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego na działce o nr ewid. 15, bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlana nr ewid. 14, przy ul. A w O. .Z przedłożonej decyzji o warunkach zabudowy oznaczonej nr L.dz [...] z dnia 3 listopada 2003 r. oraz z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta O. , obowiązującego na dzień wydania niniejszej decyzji , nie wynika jednoznacznie sposób sytuowania planowanej rozbudowy inwestora i nie zawiera ona zapisu o możliwości usytuowania budynku w odległości mniejszej niż 3,00 m od granicy działki budowlanej, co stanowi przeszkodę do udzielenia decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ architektoniczno-budowlany. Załączona do wniosku dokumentacja projektowa i projekt zagospodarowania terenu działki wskazuje, iż projektowana rozbudowa stanowi najbardziej optymalny wariant rozbudowy, bez zbędnego narażania inwestora na zmianę istniejącego zagospodarowania , a min. na przebudowę wszystkich przyłączy wraz z lokalną kanalizacją sanitarną. Niniejsze usytuowanie projektowanego budynku nie ograniczy również korzystania z prawa własności przez właściciela działki sąsiedniej. Usytuowanie budynku przy granicy działki, nie spowoduje dyskomfortu dla jej właściciela z powodu np. zasłaniania dobrego widoku lub ograniczenia nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych. Wobec powyższego , korzystając z dyspozycji art. 9 cytowanej powyżej ustawy prawo budowlane organ architektoniczno-budowlany zwrócił się do właściwego ministra o udzielenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych, a następnie Minister Infrastruktury udzielił w dniu 27 września 2004 roku upoważnienia Staroście [...] do wyrażenia zgody , w drodze postanowienia na przedmiotowe odstępstwo. Postanowienie powyższe zawierało pouczenie o przysługującym na nie zażaleniu do Wojewody [...] W dniu 13 października 2004 roku M. i A. G. złożyli zażalenie (nazwane przez nich odwołaniem) do Wojewody [...] na postanowienie Starosty [...] z dnia [..] Nr [...]. Wskazali, iż na etapie postępowania przed Starostą [...] nie zostali poinformowani, iż toczy się postępowanie w przedmiocie wykonania ściany bez otworów okiennych drzwiowych przy granicy z działką stanowiącą ich własność, przez co zostali pozbawieni możliwości uczestniczenia w sprawie. M. i A. G. podkreślili ponadto, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej inwestycji, powołana w spornym postanowieniu nie określa lokalizacji obiektów budowlanych w granicy, ponieważ takie było życzenie skarżących wyrażone w postępowaniu prowadzonym przez Burmistrza Miasta O. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [..] po rozpatrzeniu odwołania M. i A. G. na postanowienie Starosty Powiatu [...] udzielające J. K. zgody na odstępstwo od obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 15 przy ul. A 24 w O. , bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ewid. 14, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...] powołał się na § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Określający odległości od granicy z działką sąsiednią w jakich można sytuować budynki. Wojewoda wskazał, że na podstawie § 12 ust. 3 cytowanego powyżej rozporządzenia dopuszcza się sytuowanie ściany budynków bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy działki budowlanej w dwóch sytuacjach: 1) jeżeli wynika to ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 2) nie jest możliwe zachowanie odległości ,o której mowa w ust. 1 pkt 2 ze względu na rozmiary działki. Nadto Wojewoda [...] powołał się na art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, który stanowi, iż w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, jakimi są min. warunki techniczne jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, przy czym należy podkreślić iż odstępstwo to nie może powodować zagrożenia ludzi lub mienia. Wskazał, iż proponowane rozwiązanie projektowe , ze względu na kształt i rozmiary działki oraz charakter zabudowy działek sąsiednich, stanowi najbardziej optymalny wariant rozbudowy istniejącego w granicy działki budynku mieszkalnego, nie wiąże się z koniecznością przebudowy istniejących przyłączy i układu komunikacyjnego. Tym samym podzielił argumentację przedstawioną w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji. Organ II instancji odnosząc się do zarzutu nie powiadomienia M. i A. G. o postępowaniu wszczętym wnioskiem J. K. w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych przez organ I instancji wskazał, iż stanowi to uchybienie Starosty[...]. Podkreślił jednak, że rozstrzygnięcie w sprawie możliwości odstąpienia od obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych stanowi wstępny etap, poprzedzający postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Ocena prawidłowości przyjętych rozwiązań projektowych, w tym poszanowania interesów osób trzecich następuje na etapie pozwolenia na budowę, w oparciu o przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany. Na etapie pozwolenia na budowę organ I instancji powinien zapewnić skarżącym możliwość czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Powyższe postanowienie Wojewody [...] zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. i A. G., wnosząc o jego uchylenie i poprzedzającego go postanowienia Starosty Powiatu [..] o wyrażeniu zgody na odstępstwo od obowiązujących przepisów i usytuowanie ściany budynku bez otworów przy niezabudowanej części granicy. Skarżący zarzucili organom wydającym postanowienia naruszenie art.77 kpa poprzez przesądzenie o niemożliwości innego rozwiązania technicznego projektowanej rozbudowy. Skarżący wskazali ponadto na okoliczność rozpoczęcia przez J. K. robót budowlanych przed uzyskaniem stosownego pozwolenia oraz podnieśli zarzut dotyczący uchybienia przepisowi art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [..] wniósł o jego oddalenie. Wskazał, iż podniesione przez skarżących okoliczności rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych przed uzyskaniem stosownego pozwolenia nie znajdują odniesienia do przedmiotowej sprawy, winny być natomiast zbadane w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na rozbudowę spornego obiektu. Ponadto nietrafny jest zarzut dotyczący uchybienia przepisowi art. 30 ust 7 pkt 4 cytowanej powyżej ustawy Prawo budowlane, ponieważ przepis ten określa okoliczności w których właściwy organ może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w stosunku do robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, a zatem nie znajduje on odniesienia do niniejszej sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżących organ rozpatrujący sprawę nie przesądził o niemożliwości innego rozwiązania technicznego projektowanej rozbudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań u.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 u.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 u.p.s.a.). Skarga jest zasadna, choć z zupełnie innych względów niż zarzuty podniesione w jej wnioskach. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza obowiązujące przepisy prawa i to w sposób rażący. Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku-Prawo budowlane ( tj. Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. z 2000 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) Art. 9 ust. 1 i 2 powołanej ustawy prawo budowlane stanowi, iż w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art.7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. 2. Właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. 3. Wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek powinien zawierać: 1) charakterystykę obiektu oraz, w miarę potrzeby, projekt zagospodarowania działki lub terenu, a jeżeli odstępstwo mogłoby mieć wpływ na środowisko lub nieruchomości sąsiednie - również projekty zagospodarowania tych nieruchomości, z uwzględnieniem istniejącej i projektowanej zabudowy; 2) szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa; 3) propozycje rozwiązań zamiennych; 4) pozytywną opinię wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków oraz innych obiektów budowlanych usytuowanych na obszarach objętych ochroną konserwatorską; 5) w zależności od potrzeb - pozytywną opinię innych zainteresowanych organów. 4. Minister, o którym mowa w ust. 2, może uzależnić upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od spełnienia dodatkowych warunków. W kontekście powołanego powyżej przepisu stwierdzić należy, że ustawodawca przewidując, iż nie we wszystkich przypadkach będzie możliwe spełnienie wymagań wynikających z przepisów techniczno-budowlanych, uznał, iż w pewnych szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwe jest niezastosowanie się do niektórych z tych wymagań. Ocena , czy w danej sytuacji zachodzą przypadki szczególnie uzasadnione należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz ministra, który ustanowił odpowiednie przepisy techniczno—budowlane. O konieczności zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych mogą decydować zarówno względy natury faktycznej ( np. ukształtowanie terenu czy istniejący stan zagospodarowania sąsiednich nieruchomości) jak też użytkowe czy techniczne. Zastosowanie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie może jednak powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno- sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska , po spełnieniu warunków zamiennych. W rozpatrywanej sprawie organy administracji wskazały, iż w odniesieniu do planowanej inwestycji nie zachodzą przesłanki do zastosowania § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. z 2000 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), określającego minimalne odległości usytuowania budynków od granicy działki. Wskazały ponadto, iż w sprawie powyższej nie zachodzą okoliczności określone przepisem § 12 ust. 3 cytowanego rozporządzenia, dopuszczające usytuowanie ściany budynków bez otworów okiennych i drzwiowych w granicy z nieruchomością sąsiednią Skoro zatem nie jest możliwe zastosowanie przepisów rozporządzenia organy rozpoznające sprawę przyjęły, iż należy w tej sytuacji zastosować art. 9 prawa budowlanego z 1994 r. O ile do takich konkluzji był uprawniony organ I instancji, niezależnie od tego czy odstępstwa wynikające z postanowienia ostałyby się na kolejnym etapie postępowania ( pozwolenia na budowę ), o tyle organ odwoławczy – Wojewoda [..] nie był uprawniony do zajmowania się tą kwestią merytorycznie. W niniejszej sprawie do akt administracyjnych przesłanych do Sądu przez Wojewodę [...] nie załączono szeregu dokumentów. Organy administracji wskazują, iż wydanie zaskarżonego postanowienia oraz wcześniejszego postanowienia Starosty [...] poprzedzone zostało oceną materiału dowodowego i ustaleniem, iż proponowane rozwiązanie projektowe ( odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych) jest optymalnym rozwiązaniem ze względu na kształt , rozmiar działki inwestorski oraz charakter zabudowy działek sąsiednich. Ustaleń powyższych dokonano na podstawie załączonej do wniosku dokumentacji projektowej, w tym map oraz projektu zagospodarowania działki. W aktach administracyjnych przesłanych do Sądu brakuje jednak powyżej wskazanej dokumentacji, tym niemniej Sąd nie widział konieczności jej kompletowania z uwagi na niżej przytoczone okoliczności i rozważania prawne. Prawo budowlane z 1994 roku, bowiem nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie udzielenia bądź odmowy udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, wydanego na podstawie art. 9 pkt. 2, co oznacza, że postanowienie to nie podlega odrębnemu zaskarżaniu i w przypadku uznania przez zainteresowanych, że jest ono nieprawidłowe może być zaskarżone tylko wraz z decyzją w sprawie pozwolenia na budowę. Kwestia powyższa nie budzi najmniejszej wątpliwości wśród komentatorów ustawy prawo budowlane, i procesualistów postępowania administracyjnego. Wypada w tym miejscu przywołać chociażby komentarz do prawa budowlanego pod redakcją Roberta Dziwińskiego i Pawła Ziemskiego - Wydanie I Dom Wydawniczy ABC Oddział Polskich Wydawców Profesjonalnych Sp. z o,o, Warszawa 2005. gdzie wyżej przedstawione poglądy są wprost prezentowane i akceptowane na stronach 47 – 49 komentarza. Również dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza powyższe poglądy. Wypada w tym miejscu przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2003 r. sygnatura: II SA/Kr 1719/99 ( nie publikowane ) , w którego tezie czytamy: ,,Postanowienie wydawane w trybie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ o udzieleniu bądź odmowie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie może być zaskarżone zażaleniem do organu wyższego stopnia, skoro żaden przepis prawa nie przewiduje zażalenia na tego rodzaju postanowienie. Może być ono kwestionowane jedynie w ramach odwołania od decyzji wydawanej w sprawie, w której postanowienie to zapadło,, . Problemu zaskarżalności postanowienia wydanego na podstawie art., 9 pkt. 2 prawa budowlanego z 1994 roku dotyczy również postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2003 r. sygnatura: IV SA 2481/01 (nie publikowane) , w którym Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. P. na postanowienie Burmistrza Gminy W.-C. z dnia 28 maja 2001 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od wymogów w zakresie warunków technicznych postanawia - odrzucić skargę. W tezie do wydanego wyżej powołanego orzeczenia NSA wypowiedział się następująco:: ,,Na postanowienie o udzieleniu bądź odmowie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w myśl zasady zawartej w art. 141 par. 1 Kpa, nie służy zażalenie, a strona niezadowolona może je zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. Kompetencja z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, z racji swej specyfiki, przynależy organom pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie zaś tej incydentalnej kwestii podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego od decyzji rozstrzygającej w sprawie pozwolenia na budowę. Na postanowienie to nie służy także skarga do NSA,, . Przywołując wyżej przedstawione analizę prawną i wykładnie przepisów, doszło w ocenie Sądu w zaskarżonym postanowieniu do jego wydania bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez niedopuszczalne zastosowanie trybu odwoławczego od postanowienia z dnia [...] Nr [...] Starosty[...], który udzielił J. K. zgody na odstępstwo umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 15, bezpośrednio przy granicy z działką budowlaną sąsiednią nr ewid. 14, przy ul. A w O. Zostały również naruszone przez organ II instancji przepisy prawa materialnego, gdyż organ ten orzekał merytorycznie o prawach i obowiązkach wynikających z przepisu art.9 pkt. 1 ustawy prawo budowlane do czego również nie był uprawniony. Do rażącego naruszenia prawa może dojść na skutek naruszenia przepisów prawa materialnego, prawa procesowego jak i przepisów prawa ustrojowo - kompetencyjnego. Tak więc naruszenie to jest rozumiane bardzo szeroko. Mając powyższe na uwadze jak i fakt, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane zarówno bez podstawy prawnej jak i z rażącym naruszeniem przytoczonych wcześniej przepisów prawa materialnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz wstrzymał jej wykonanie do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie przepisu art. 152 u.p.s.a. (Dz. U.Nr 153, poz. 1271 z póż. zm.) O kosztach postępowania między stronami orzeczono na podstawie art. 200 u.p.s.a.