II SA/Łd 30/08

Dnia 1 kwietnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Referendarz sądowy Agnieszka Grosińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2008 roku sprawy ze skargi T. S. i M. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] ([...]) w przedmiocie zobowiązania do wykonania ekspertyzy technicznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz strony skarżącej - T. i M. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia M.S. i T.S., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] nakładające na B.C. obowiązek wykonania i dostarczenia w terminie do 30 listopada 2007 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych w istniejącym budynku użytkowanym jako kurnik, usytuowanym na działce nr 151 w miejscowości Z., gm. D. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia, w toku postępowania wyjaśniającego w sprawie wybudowania i użytkowania obiektu kurnika organ I instancji ustalił, iż właściciel nieruchomości B.C. wykonał w obiekcie roboty budowlane, na których wykonanie nie posiadał zezwoleń właściwego organu. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zobowiązał inwestora do wykonania i dostarczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych w istniejącym budynku w zakresie obejmującym prawidłowość i jakość wykonanych robót budowlanych polegających na wymianie otworów okiennych i drzwiowych, naprawie pokrycia dachowego, wykonania nowej wewnętrznej instalacji wody zgodnie z przepisami Prawa budowlanego i warunkami technicznymi, uwzględniającej również zakres oddziaływania obiektu w stosunku do działek sąsiednich. W motywach postanowienia organ wskazał, iż ekspertyza jest dokumentem o charakterze dowodowym, który stanowić będzie podstawę dla wyboru merytorycznego sposobu rozstrzygnięcia sprawy. W zażaleniu na powyższe postanowienie pełnomocnik M.S. i T.S. wniósł o jego uchylenie, podnosząc, iż organ I instancji prowadzi postępowanie dotyczące legalności dokonanej przez B.C. zmiany sposobu użytkowania zakładu oczyszczania krewetek, który użytkowany jest jako kurnik. W ocenie odwołujących się zaskarżone postanowienie w sposób rażący narusza prawo, albowiem w istocie zmierza do legalizacji samowolnie zmienionego sposobu użytkowania budynku. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane organy administracji w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego mogą nałożyć w drodze postanowienia na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Biorąc zatem pod uwagę ustalenia dokonane przez organ I instancji w trakcie wizji lokalnej, rodzące uzasadnione wątpliwości co do aktualnego stanu technicznego obiektu oraz jakości i prawidłowości wykonanych robót budowlanych, organ odwoławczy uznał za zasadne nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia oceny stanu technicznego obiektu. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących sposobu użytkowania obiektu organ odwoławczy wskazał, iż poprzedni właściciel nieruchomości uzyskał decyzję o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu z kurnika na zakład oczyszczania krewetek, jednak decyzja ta stanowiła jedynie przyznanie uprawnienia, z którego nie musiał on skorzystać. Sam fakt posiadania decyzji nie przesądzał o dokonaniu zmiany sposobu użytkowania obiektu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.S. i T.S., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, podnosząc zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 81 kpa oraz art. 71a i art. 81 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi, skarżący ponownie podnieśli argumenty dotyczące postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i stwierdzili, iż zastosowanie w sprawie powinny znaleźć przepisy art. 71a ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż argumenty w niej podniesione nie mogą wpłynąć na zmianę stanowiska. W odpowiedzi na skargę B.C., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o jej oddalenie wskazując na brak interesu prawnego skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z przyczyn innych, niż w niej podniesiono. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania i dostarczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych w istniejącym budynku użytkowanym jako kurnik, usytuowanym w miejscowości Z., uwzględniającej fakt, czy istniejący obiekt nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Podstawę prawną wydanych postanowień stanowił przepis art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), zgodnie z którym organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, których koszty ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W pierwszej kolejności zauważyć wypada, iż nałożenie na podmiot obowiązku dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej na zasadzie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane znajduje uzasadnienie wyłączenie w przypadkach w nim wskazanych, tj. powzięcia przez organ administracji uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Z treści zaskarżonego postanowienia wysnuć należy wniosek, iż uzasadnione wątpliwości co do aktualnego stanu technicznego obiektu budowlanego i jakości robót budowlanych powstały w wyniku stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego, że dokonane w obiekcie budowlanym przez inwestora – B.C. roboty budowlane zostały wykonane bez stosownych zezwoleń właściwego organu, zatem w sposób pozostający poza kontrolą tegoż organu. Z treści postanowienia organu odwoławczego z dnia [...] wynika bowiem, że inwestor "nie posiada dokumentów zezwalających na wykonanie robót". Materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego nie pozwala jednakże na jednoznaczne stwierdzenie, iż wykonane roboty budowlane prowadzone były w warunkach samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można co do zasady rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym dla określonego rodzaju robót budowlanych ustawodawca odstąpił od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, wprowadzając natomiast wymóg dokonania zgłoszenia właściwemu organowi na podstawie art. 30. Organy nadzoru budowlanego nie ustaliły jednak w sposób jednoznaczny, kiedy roboty budowlane były prowadzone, jaki miały charakter na gruncie ustawy Prawo budowlane, tj. czy wymagane było pozwolenie na budowę, zgłoszenie, czy może stanowiły jedynie bieżącą konserwację. Chcąc uzasadnić istnienie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, w którym roboty były prowadzone i ich jakości faktem działania bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia, organ nadzoru winien wykazać w pierwszej kolejności, z powołaniem się na odpowiedni przepis prawa, że dane roboty takim wymogiem były objęte, a uniemożliwienie właściwym organom kontroli procesów budowlanych na etapie ich realizacji budzi w związku z tym wątpliwości co do jakości ich przeprowadzenia. Wyjaśnienie rodzaju przeprowadzonych prac budowlanych oraz ich właściwe zakwalifikowanie stanowić winno punkt wyjścia dla działania organów nadzoru budowlanego, które dopiero w toku dalszego postępowania administracyjnego mogą korzystać z uprawnień nadanych przez art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Nie jest zatem tak, jak to wynika z motywów postanowienia organu I instancji, że "wynik ekspertyzy będzie stanowić podstawę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy". Działania organów podejmowane w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane mają na celu tylko i wyłącznie ustalenie stanu faktycznego sprawy, a wydane postanowienie ma charakter dowodowy i podejmowane jest z reguły w ramach toczącego się już postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2006 roku o sygn. akt II OSK 1192/05). Ponadto w ocenie tut. Sądu, wątpliwości w rozpoznawanej sprawie może budzić udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony M.S. i T.S. Materiał zgromadzony w aktach sprawy nie pozwala na udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w świetle brzmienia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane można osobom tym przypisać interes prawny do występowania w postępowaniu w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych na działce nr 151 w miejscowości Z, gm. D Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, pod pojęciem którego, zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jak się powszechnie przyjmuje, celem cytowanego przepisu jest ograniczenie kręgu stron postępowania jedynie do wymienionych podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie wynikające z odrębnych przepisów musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2006 roku o sygn. akt VII SA/Wa 1896/06). W rozpoznawanej sprawie, istnienie interesu prawnego M.S. i T.S. w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie zostało ustalone, a organy nadzoru nadały skarżącym status strony postępowania niejako automatycznie, biorąc pod uwagę jedynie fakt, iż nieruchomość skarżących leży w sąsiedztwie działki inwestora, a sami skarżący w sposób faktyczny inicjują postępowania przed organami administracji. Reasumując, w ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego zarówno I, jak i II instancji naruszyły zasady postępowania określone w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organy nadzoru budowlanego wyjaśnią w sposób niebudzący wątpliwości, jaki był zakres i charakter przeprowadzonych przez inwestora prac budowlanych, kiedy zostały wykonane, czy wymagały uzyskania pozwolenia na budowę czy dokonania zgłoszenia i czy inwestor wywiązał się z tego obowiązku, a także ustalą prawidłowo krąg stron postępowania. Odnosząc się natomiast końcowo do zarzutów skargi, wypada zwrócić uwagę, iż jak wynika z akt sprawy, przed organami nadzoru budowlanego toczą się dwa postępowania administracyjne: w sprawie legalności robót budowlanych oraz w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Tymczasem skarżący, abstrahując od dwutorowości działań organów nadzoru budowlanego, podnieśli w niniejszym postępowaniu argumenty dotyczące wyłącznie okoliczności związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, które to okoliczności pozostają poza zakresem postępowania objętego kontrolą sądową. Nieprawidłowe sformułowanie zarzutów powoduje zaś, iż nie mogą one być przedmiotem merytorycznego rozpoznania i nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia . Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. AG