II SA/Łd 30/13

Dnia 7 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Domaniewice z dnia 14 września 2012 r. nr XIX/103/12 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Domaniewice fragment obszaru wsi Reczyce 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3) zasądza od Rady Gminy Domaniewice na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. LS Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 93 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwalę Rady Gminy Domaniewice z dnia 14 września 2012r., nr XIX/103/12 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Domaniewice, fragment obszaru wsi Reczyce, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wyjaśnił, iż Rada Gminy Domaniewice w dniu 14 września 2012r. podjęła w/w uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś uchwała ta w dniu 21 września 2012r., została przedłożona Wojewodzie Łódzkiemu do oceny zgodności z prawem. W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem sporny plan został uchwalony z istotnym naruszeniem trybu określonego w art. 17 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przypomniano, iż zgodnie ze wskazana regulacją wójt ogłasza o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i wyznacza termin, co najmniej 14 dniowy od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu, na składanie uwag do planu. Natomiast z ustaleń dokonanych przez organ nadzoru wynika, że w ogłoszeniu o wyłożeniu planu do publicznego wglądu w prasie lokalnej, w obwieszczeniu Wójta Gminy Domaniewice oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy Domaniewice określono jedynie 3 dniowy termin na składanie uwag do planu. Termin zakończenia wyłożenia przedmiotowego planu miejscowego upłynął w dniu 8 lipca 2012r., natomiast termin na składanie uwag do planu wyznaczono do dnia 11 lipca 2012r. Wojewoda podkreślił, iż możliwość składania uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego jest jednym z najbardziej istotnych etapów postępowania planistycznego, ponieważ jest informacją dla miejscowej społeczności o utworzeniu planu i jego założeniach. Skracanie ustawowego terminu na składanie uwag oznacza ograniczenie osobom zainteresowanym prawa wypowiadania się w kwestiach planowania przestrzennego, co jest istotnym naruszeniem trybu uchwalania aktu planistycznego. Ponadto wskazano, iż w kwestionowanej uchwale, w § 4 ust. 4 pkt 1 nieprecyzyjnie zostało zdefiniowane pojęcie obszaru i terenu górniczego, bowiem jeśli przyjąć, że istnieją na terenie opracowania obszary i tereny górnicze, to zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b) tiret 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan winien być uzgodniony z organem nadzoru górniczego. Według wyjaśnień Przewodniczącego Rady Gminy Domaniewice, w chwili sporządzenia planu miejscowego, na danym terenie nie ustanowiono obszarów i terenów górniczych w rozumieniu ustawy prawo geologiczne i górnicze. Stąd zapis w § 4 uchwały powinien odnosić się tylko do obszarów i terenów górniczych projektowanych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Domaniewice reprezentowana przez Wójta Gminy Domaniewice wniosła alternatywnie o odrzucenie lub oddalenie skargi. Po pierwsze zdaniem organu skarga Wojewody Łódzkiego została wniesiona po upływie terminu, bowiem Wojewoda Łódzki otrzymał uchwałę Rady Gminy Domaniewice do oceny kontroli jej legalności w dniu 21 września 2012r., a skarga z dnia 13 grudnia 2012 wpłynęła do urzędu dnia 18 grudnia 2012r. zatem powinna podlegać odrzuceniu. Odnosząc się do zarzutu, co do naruszenia przez Radę Gminy Domaniewice art. 17 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wskazał, iż Rada Gminy Domaniewice nie naruszyła w/w przepisu ustawy, gdyż w ogłoszeniu o wyłożeniu do publicznego wglądu planu wkradł się błąd. Cyfrę określająca termin składania uwag wpisano jako 11 w miejsce niezbędnej cyfry 22. Należy także podkreślić, iż w okresie wyłożenia nie wpłynęły żadne uwagi do projektu planu i prognozy, a na konferencję wyjaśniającą, której termin został wyznaczony na dzień 15 czerwca 2012r. nie przybyły osoby zainteresowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd - nie przejmując sprawy do merytorycznego jej załatwienia - bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji (aktu) pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Na wstępie należy wskazać, iż skargę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako u.s.g.). Stosownie do treści przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 tejże ustawy). W realiach niniejszej sprawy po pierwsze wskazać wypada, iż organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym, podstawę do wniesienia przez Wojewodę skargi w niniejszej sprawie, jak wskazano w skardze stanowił przepis art. 93 tejże ustawy. Wobec tego, mając na uwadze wniosek Wójta Gminy o odrzucenie skargi, wyjaśnić należy, iż organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesiena skargi (zob: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005r., w sprawie o sygn. akt II OSK 320/05, publ. ONSAiWSA 2006/1/7, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2005r., w sprawie o sygn. akt I OSK 572/05, Lex Nr 196722). W konsekwencji powyższego nie zasługuje na aprobatę stwierdzenie Wójta Gminy Domaniewice, iż przedmiotowa skarga została wniesiona z uchybieniem terminu. Po wtóre, biorąc pod uwagę zakreśloną przez ustawę kognicję sądów administracyjnych należy zauważyć, iż procesową podstawę rozstrzygnięcia sądu w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tejże ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 3 § 2 pkt 5 kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skoro zatem przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc akt prawa miejscowego – stosownie do uregulowania zawartego w treści art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), to oceny zasadności skargi dokonać należy przez pryzmat przesłanek wymienionych w art. 147 § 1 p.p.s.a. Wnioskiem płynącym z powyższego jest także to, iż sąd rozpoznający sprawę ze skargi na akt prawa miejscowego nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie - uwzględniając skargę - może, stosownie do treści wskazanego art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z przepisem art. 151 p.p.s.a., jako bezzasadna podlegać będzie oddaleniu. Po trzecie, ze względu na treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego, a także biorąc pod uwagę to, co zostało wskazane powyżej na temat zarówno przedmiotu, jak i charakteru zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż brak jest ustawowych ograniczeń w możliwości stwierdzenia nieważności tejże uchwały. Kluczowym zagadnieniem dla rozpoznania przedmiotowej jest treść art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego wójt m.in., po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (pkt 9), po czym wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu (pkt 11); Bezpośrednio z treści wskazanej regulacji wynika zatem dla wójta obowiązek ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i dokonania wyłożenia projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz zorganizowania w tym czasie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, wyznaczenia terminu, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu a następnie rozpatrzenia wniesionych uwag oraz wprowadzenie do projektu planu zmian wynikających z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponowienie uzgodnień. Z wyjaśnień złożonych przez organ w odpowiedzi na skargę wynika, iż w ocenie organu Rada Gminy Domaniewice nie naruszyła art. 17 pkt 11 u.p.z.p., gdyż w ogłoszeniu o wyłożeniu do publicznego wglądu planu wkradł się błąd, przez który cyfrę określająca termin składania uwag o których mowa w/w artykule wpisano jako 11 w miejsce niezbędnej cyfry 22, zaś ów błąd nie miał żadnego wpływu na prawidłowość procedury planistycznej, bowiem w okresie wyłożenia przedmiotowego planu nie wpłynęły żadne uwagi do jego projektu, a poza tym na konferencję wyjaśniającą, której termin został wyznaczony na dzień 15 czerwca 2012r. nie przybyły osoby zainteresowane kwestionowaniem ustaleń zwartych w spornej uchwale. Zaprezentowane powyżej stanowisko organu nie może zostać zaaprobowane, bowiem w istocie wójt nie zachował procedury planistycznej przewidzianej art. 17 pkt 11 u.p.z.p., wyznaczając jedynie 3 dniowy termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogły wnosić uwagi dotyczące projektu planu, podczas gdy z treści art. 17 pkt 11 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, iż ma to być termin nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu. Podzielić w tym miejscu należy stanowisko Wojewody, iż możliwość składania uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego jest jednym z najbardziej istotnych etapów postępowania planistycznego, ponieważ jest informacją dla miejscowej społeczności o utworzeniu planu i jego założeniach. Skracanie zatem ustawowego terminu na składanie uwag oznacza przynajmniej ograniczenie osobom zainteresowanym prawa wypowiadania się w kwestiach planowania przestrzennego. W przeciwnym razie przewidziane dyspozycją art. 17 pkt 11 u.p.z.p. prawo do składania uwag byłoby prawem iluzorycznym bez gwarancji zapoznania się przez społeczeństwo w określonym terminie z treścią projektu planu. Nie bez znaczenia jest to, że wskazane w ustawie podmioty mogące składać uwagi do projektu planu uprawnione są do wyrażenia swojego stanowiska przed uchwaleniem planu, tj. na jednym z ostatnich etapów procedury poprzedzającym uchwalenie planu, zaś celem sformalizowanej procedury planistycznej jest m.in. zagwarantowanie hipotetycznej możliwości wpływu na treść przyszłego planu, a z pewnością zagwarantowanie przynajmniej rozważenia argumentów podnoszonych przez podmioty, których ustalenia przyszłego planu mogą bezpośrednio dotyczyć i które z tego względu powinny mieć pewność, że w ustawowo określonych granicach czasowych będą mogły zapoznawać się z projektem tego planu. Konsekwencja naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, została uregulowana w treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, iż istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Analizując wskazane powyżej naruszenie prawa trzeba stwierdzić, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z istotnym naruszeniem trybu sporządzania miejscowego planu. Powyższy przepis formułując trzy przesłanki nieważności uchwały jednoznacznie wskazuje, iż naruszenie trybu sporządzenia planu aby mogło prowadzić do jego nieważności uchwały musi mieć charakter kwalifikowany, a więc musi być istotne. Istotne naruszenie trybu postępowania należy rozumieć nie tylko jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia aktu planistycznego (zob: Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2006, str. 251), ale również jako takie naruszenie trybu, które może prowadzić do takiej sytuacji. Tym samym nieistotnym naruszeniem trybu, a więc takim, które nie skutkuje nieważnością uchwały będzie takie pogwałcenie przepisów omawianej ustawy odnoszących się do trybu prac planistycznych, które nie prowadzi i nie mogłyby prowadzić do odmiennych ustaleń planistycznych niż te, które zostały podjęte w następstwie naruszenia trybu postępowania planistycznego. Skoro w realiach niniejszej sprawy zaniechano dyskusji publicznej nad projektem planu, tym samym dokonano naruszenia przepisu art. 17 pkt 11 u.p.z.p., które mogło prowadzić do tego, iż przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia planu. Wobec tego, skoro nie można wykluczyć sytuacji, iż owo naruszenie prawa miało wpływ na treść dokonanych ustaleń planistycznych, to należy zakwalifikować je do istotnych naruszeń trybu podejmowania uchwały skutkujących jej nieważnością. W konsekwencji należy stwierdzić, że wyłożenie projektu planu miejscowego na okres krótszy niż wskazany w ustawie ma charakter istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała podjęta z tego rodzaju naruszeniem trybu sporządzania aktu planistycznego jest uchwałą podjętą przedwcześnie. Sytuacja, w której treść aktu prawa miejscowego jest kształtowana z naruszeniem ustawowych gwarancji ochrony interesów zainteresowanych podmiotów nie może być traktowana jako nieistotne naruszenie trybu postępowania. Na skutek wskazanego wyżej uchybienia organu planistycznego cele sformalizowanej procedury planistycznej nie mogły być zrealizowane, a w konsekwencji należy stwierdzić, że uchybienie to ma znamiona istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu w/w. art. 28 ust. 1. Naruszenie tego trybu może bowiem pozostawać w bezpośrednim związku z treścią zaskarżonej uchwały, a na pewno w sposób bezpośredni narusza prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) do prawidłowego przebiegu procedury planistycznej zagwarantowane im w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając zatem na uwadze wskazane powyżej okoliczności odnoszące się do stwierdzonych naruszeń zasad sporządzania planu, na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należało orzec jak w punkcie pierwszym wyroku. Zakres i jakość stwierdzonego naruszenia prawa przy sporządzaniu planu, skutkować musiał orzeczeniem, na podstawie art. 152 p.p.s.a., iż zaskarżona uchwała do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. LS