II SA/Łd 31/02

Dnia 5 maja 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Z. K. kwotę [...] z tytułu wpisu od skargi. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania Z. K. od decyzji Wójta Gminy D. znak: [...] z dnia [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie należącym do S. S. położonym w D. przy ulicy A. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, iż przepis art. 50 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) stanowi podstawę do dokonania zmiany istniejącego, co najmniej pięć lat, stanu wody na gruncie, jeżeli zmiana taka wpływa szkodliwie na nieruchomości sąsiednie. Przepis ów zobowiązuje organ gminy do wydania decyzji nakazującej właścicielom gruntów przywrócenie tych stosunków do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, a gdy to jest gospodarczo nieuzasadnione, do nałożenia obowiązku zapłaty odszkodowania. Decyzją Wójta Gminy D. znak: [...] z dnia [...] organ ten, na podstawie wyników przeprowadzonego postępowania, przedstawionych w treści decyzji, uznał, iż nie nastąpiło naruszenie stosunków wodnych na gruncie S. S. Stwierdzając brak podstaw do przywrócenia stosunków wodnych umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w tej sprawie. Jednocześnie w decyzji pouczono strony o prawie jej zaskarżenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Z uprawnienia tego skorzystał Z. K. wywodząc odwołanie, w którym podniósł, iż od lat bezskutecznie domaga się przywrócenia stosunków wodnych naruszonych przez S. S., poprzez odtworzenie rowu przebiegającego przez teren jego posesji. Zdaniem skarżącego sąsiad nie wykonał obowiązku wynikającego z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. znak: [...] z dnia [...]. Zakwestionował on ustalenia organu pierwszej instancji domagając się wdrożenia egzekucji tejże decyzji i wykonania przez S. S. rowu o głębokości 60 – 70 cm, szerokości dna 50 cm, nachylenia skarp 1:1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę doszło do przekonania, iż sprawa wykonania obowiązków wynikających z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] jest sprawą odrębną w odniesieniu do sprawy stosunków wodnych, przy założeniu, iż zostały one naruszone ponownie. W zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji uznał, że stosunki wodne na gruncie nie zostały naruszone. Zgodnie z zasadą określoną w art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że od decyzji zapadłej w pierwszej instancji służy stronom prawo wniesienia odwołania do II instancji (art. 127 par. l i 2 k.p.a.), a sprawa podlega, w wyniku wniesienia odwołania, rozpatrzeniu przez ten organ. Jednakże przepisy szczególne wprowadzają wyjątki od tej zasady, wyłączając prawo zaskarżenia decyzji zapadłej w I instancji do organu wyższego stopnia, w wyniku czego, taka decyzja jest ostateczna. Ponadto przepisy te mogą wskazywać inną drogę dochodzenia roszczeń w przedmiocie sprawy rozstrzygniętej taką decyzją. W ocenie organu II instancji z decyzją o takim charakterze mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z mocy art. 38 ust. 1 przywołanej powyżej ustawy - Prawo wodne, decyzja organu administracji publicznej, w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego jest ostateczna. Strona w terminie trzydziestu dni od otrzymania decyzji może dochodzić swoich roszczeń przed sądem powszechnym. W tej sytuacji organ I instancji błędnie wskazał w treści decyzji na prawo strony do jej zaskarżenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pomimo błędnego pouczenia istniejący stan rzeczy obliguje organ odwoławczy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na zasadzie art. 134 k.p.a., w związku z czym postanowiono jak w sentencji. W dniu 4 stycznia 2002 roku na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wniósł Z. K. zarzucając naruszenie prawa przez oparcie rozstrzygnięcia na uzasadnieniu błędnej decyzji wydanej przez Wójta Gminy D. Skarżący wniósł o uchylenie wydanego postanowienia w całości a także o uchylenie decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...], jako wydanej w oparciu o mylnie ustalony stan faktyczny. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż decyzją z dnia [...] znak [...] Urząd Rejonowy w R. nakazał S. S., sąsiadowi skarżącego aby w terminie do dnia [...] dokonał przywrócenia stanu poprzedniego poprzez odtworzenie rowu przebiegającego przez teren posesji położonej przy ul. A w D. Rów ten miał mieć następujące parametry: średnia głębokość 60 – 70 cm, szerokość dna 50 cm, nachylenie skarp 1:1. Decyzja ta została podjęta przez Urząd Rejonowy, ponieważ S. S. spowodował zasypanie rowu przebiegającego przez teren posesji przy ul.A, co doprowadziło do podtapiania nieruchomości skarżącego przez wody powierzchniowe. Skarżący wskazał, iż nie wie jak do tego doszło, że Wójt Gminy w D. nie wykonał ciążącego na nim obowiązku wykonania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z [...]. Wskazał, że w dniu [...] Urząd Rejonowy w R. wzywał S. S. i Urząd Gminy w D. do niezwłocznego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji. Pomimo to, nigdy nie doszło do wyegzekwowania obowiązku w drodze egzekucji, a wręcz przeciwnie w dniu [...] Wójt Gminy D. wydał decyzję, znak [...] o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu tej decyzji w sposób niezgodny z prawdą stwierdził, że z posiadanej dokumentacji geodezyjnej wynika, że rów taki nigdy nie istniał, a także stwierdził, że S. S. na swojej działce wykonał w sposób zastępczy kanał z rur PCV o przekroju 200 mm, na szerokości drogi i około 8 m za drogą. Zdaniem skarżącego takie wykonanie zastępcze jest nie do przyjęcia, ponieważ prowadzi do podtapiania gruntu należącego do skarżącego. Skarżący wskazał nadto, iż od decyzji organu I instancji złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., które stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Jego zdaniem, w tym stanie rzeczy doszło do sytuacji, w której skarżący został pozbawiony możliwości wyegzekwowania decyzji Urzędu Rejonowego w R. z [...] i przez tyle lat ponosi szkody w postaci zalewania jego posesji. Wskazał nadto, iż swoich roszczeń dochodził na drodze sądowej i postanowieniem Sądu Rejonowego w Piotrkowie z dnia 26 listopada 1999 roku jego pozew został odrzucony. Tym samym uznał, iż w praktyce został pozbawiony możliwości dochodzenia swoich słusznych roszczeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w P. wniosło o jej oddalenia wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)). Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, póź. 1270), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów pod kątem ich zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 ust. 1 p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Otóż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania toczonego przed organem administracji. Na wstępie wypada wskazać, iż zagadnienie prawne rozpoznawane w niniejszej sprawie było już przedmiotem analizy dokonanej przez Naczelny Sad Administracyjny w sprawie II SA/Kr 515/01 zakończonej wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2001 roku. (opublikowanym w ONSA 2002/4/150). Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę owo zapatrywanie prawne w pełni podziela, co skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Na wstępie wypada wskazać, iż przepis art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) otrzymał z dniem 1 stycznia 1999 r. nowe brzmienie, nadane przepisem art. 33 pkt 15 lit. "a" ustawy z dnia 24 lipca 1998 roku o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.). W nowym brzmieniu przepis ten stanowi, że "decyzja organu administracji publicznej o odszkodowaniu oraz o rozgraniczeniu gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi z gruntami przyległymi do tych wód, a także decyzja w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego, jest ostateczna. Strona, w terminie trzydziestu dni od otrzymania decyzji, może dochodzić swoich roszczeń przed sądem". Istotę zagadnienia w niniejszej sprawie stanowi pytanie, czy umorzenie na podstawie art. 105 par. 1 k.p.a. postępowania w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie, jako bezprzedmiotowego, wyłącza dopuszczalność odwołania od takiej decyzji do organu wyższego stopnia i poddania kontroli tego organu decyzji pod kątem występowania przesłanki do umorzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej wyroku stwierdził, iż decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie z powodu jego bezprzedmiotowości (art. 105 par. 1 k.p.a.) nie korzysta z przymiotu decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 38 ust. 1 ustawy – Prawo wodne i od takiej decyzji przysługuje odwołanie do organu wyższego rzędu, pod kontem kontroli zasadności przesłanki do umorzenia postępowania. W ocenie Sadu istotą rozstrzygnięcia na podstawie art. 50 ust. 2 ustawy – Prawo wodne, przy stwierdzeniu przesłanek określonych przepisem art. 50 ust. 1 tej ustawy, jest nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenia go do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, a gdy to jest gospodarczo nieuzasadnione – nałożenie obowiązku zapłaty odszkodowania. Ustalenie, że nie występują łącznie przesłanki określone w ust. 1 tego artykułu (zmiany nie dokonał właściciel, stan wody na gruncie trwał krócej niż pięć lat albo zmiana nie mogłaby szkodliwie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie), powinno prowadzić do odmowy wydania decyzji w sprawie przywrócenia stanu wody na gruncie w postępowaniu wszczętym na wniosek. Jest oczywiste, że decyzja pozytywna, jak i negatywna, stanowią załatwienie sprawy co do jej istoty w rozumieniu art. 104 par. 2 k.p.a. Nie budzi wątpliwości, że decyzja taka rozstrzyga w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie w rozumieniu art. 38 ust. 1 prawa wodnego i ma charakter ostateczny, a stronie przysługuje tylko uprawnienie do dochodzenia roszczeń przed sądem powszechnym. Zgodnie bowiem z art. 16 par. 1 zdanie pierwsze k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Skoro decyzji w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie, wydanej w trybie art. 38 ust. 1 prawa wodnego, ustawa ta nadaje charakter ostateczny, oznacza to, że nie przysługuje od niej odwołanie, a stwierdzenie przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania znajduje podstawę w przepisie art. 134 k.p.a. Wypada zgodzić się z przywołanym powyżej orzeczeniem, iż w świetle art. 104 par. 2 k.p.a., decyzja jest nie tylko formą zakończenia sprawy co do istoty w całości lub w części, ale także zakończenia sprawy w inny sposób w danej instancji. Decyzja wydana na podstawie art. 105 par. 1 k.p.a., o umorzeniu postępowania jest przykładem decyzji kończących sprawę w inny sposób niż jej rozstrzygnięcie co do istoty w części lub w całości z powodu bezprzedmiotowości postępowania. Umorzenie postępowania z tej przyczyny oznacza rezygnację z rozpoznania istoty sprawy. Wydanie jednak przez organ administracji publicznej decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 par. 1 k.p.a. nie może prowadzić do ograniczenia stronie gwarancji procesowych w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności – możliwości złożenia odwołania do organu II instancji zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Tym samym słuszny jest pogląd wyrażony w przytoczonym powyżej wyroku, iż decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie z powodu jej bezprzedmiotowości, wydana na podstawie art. 105 par. 1 k.p.a., nie korzysta z przymiotu decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 38 ust. 1 prawa wodnego, gdyż nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Tak więc, od takiej decyzji przysługuje odwołanie do organu administracji publicznej wyższego stopnia pod kątem kontroli zasadności przesłanki do umorzenia postępowania. Nadanie przez znowelizowany przepis art. 38 ust. 1 prawa wodnego decyzji w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie charakteru decyzji ostatecznej i otworzenie tą decyzją drogi sądowej do dochodzenia przez strony przed sądem powszechnym roszczeń, których decyzja nie zaspokaja, nie oznacza wyłączenia decyzji nawet o takim charakterze spod oceny z punktu widzenia niektórych przepisów prawa administracyjnego. Tym samym należy uznać, iż dopuszczalna jest kontrola instancyjna występowania przesłanek do umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w takiej sprawie. Przepis art. 50 tej ustawy, powołany w decyzji umarzającej na podstawie art. 105 par 1 k.p.a. postępowanie w sprawie o przywrócenie stanu wody na gruncie nie stanowi i nie może stanowić materialnoprawnej podstawy takiego rozstrzygnięcia. Decyzja taka nie jest decyzją ostateczną w rozumieniu art. 38 ust. 1 prawa wodnego i przysługuje od niej odwołanie na zasadach ogólnych. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "c" p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kwoty z tytułu wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 97 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 55 par. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) Z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 wskazanej powyżej ustawy za bezprzedmiotowe.