II SA/Łd 311/15

Dnia 15 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 2; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja, w zakresie określonym w punkcie 1 wyroku, nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego J.K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.tp. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania W. T. i J. K., umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do odwołania wniesionego przez W. T., a po rozpoznaniu odwołania J. K., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza A. z dnia [...], nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Burmistrza A., po rozpoznaniu wniosku "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w A., decyzją z dnia [...] określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przyjmowaniu i przetwarzaniu przez oczyszczalnię ścieków w R. odpadów z zakładów przemysłowych (tj. z zakładów przemysłu mleczarskiego, piekarniczego i cukierniczego, z przygotowywania produktów spożywczych pochodzenia zwierzęcego) oraz z przydomowych oczyszczalni ścieków i ich odzysk w procesie R12 w oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na działce nr ewid. 70/2 w miejscowości R., gmina A. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 71 ust. 1 i 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, ust. 2, art. 82 ust. 1 i art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1235 ze zm., dalej jako: "ustawa") oraz § 3 ust. 1 pkt 80 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 77 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie"). Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniósł W. T., J. K. oraz Stowarzyszenie B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wspomnianą na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania W. T. umorzyło postępowanie odwoławcze, a po rozpoznaniu odwołania J. K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż dokonało oceny uprawnień odwołujących się do żądania weryfikacji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz skuteczności wniesionych odwołań. W przypadku Stowarzyszenia B Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia [...] poinformowało, że skierowany w dnia 15 stycznia 2015 roku do organu odwoławczego dokument elektroniczny nie może być traktowany jako odwołanie. W stosunku zaś do W. T. Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze wobec braku przymiotu strony. W odniesieniu do odwołania J. K., Kolegium podniosło argumenty o charakterze merytorycznym wywodząc, iż – wbrew twierdzeniom autora odwołania – wprowadzenie do oczyszczalni nowej kategorii odpadów nie wpłynie negatywnie na środowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż decyzja pierwszej instancji wydana została po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach której organ wziął pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii oraz ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dotyczące oddziaływania oczyszczalni na poszczególne elementy środowiska naturalnego. Prawidłowość przeprowadzonych analiz poparta została uzgodnieniem organu ochrony środowiska. W decyzji (pkt III) organ pierwszej instancji nie stwierdził konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko uznając, iż planowane przedsięwzięcie zostało opisane szczegółowo zarówno w zakresie projektowanej technologii, jak też stosowanych środków mających na celu zmniejszenie uciążliwości dla środowisk. Przedsięwzięcie, po zrealizowaniu zgodnie z zaproponowanymi w raporcie rozwiązaniami techniczno – technologicznymi i organizacyjnymi, nie będzie stwarzało zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi. Zachowanie parametrów inwestycji oraz warunków określonych w decyzji jest wystarczające i nie stwarza konieczności wykonania ponownej oceny oddziaływania. Brak ponownej oceny oddziaływania na środowisko ma miejsce w sytuacji nie dokonania zmian warunków określonych w decyzji środowiskowej oraz parametrów inwestycji. Stanowisko organu pierwszej instancji w tym zakresie odpowiada poglądowi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. wyrażonym w postanowieniu z dnia [...] i tym samym wypełnia warunek, o którym mówi art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy. Konkludując Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż w sprawie organ pierwszej instancji zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu, a także prawidłowo przeprowadził postępowanie z udziałem społeczeństwa, informując o prowadzonym postępowaniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w A. oraz na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego A. Dokumenty dotyczące przedsięwzięcia były wyłożone do wglądu w dniach 8 – 29 grudnia 2014 roku, zainteresowani mieli prawo do składania uwag i wniosków oraz mieli zapewniony dostęp do zgromadzonych w toku postępowania dokumentów. W okresie 21 dni od daty ogłoszenia o prowadzeniu postępowania w sprawie, ani mieszkańcy ani organizacje ekologiczne nie wniosły uwag i zastrzeżeń do inwestycji. W skardze do sądu administracyjnego J. K. podniósł zarzuty merytoryczne skierowane przeciwko kwestionowanej decyzji domagając się usunięcia z decyzji materiałów toksycznych i niebezpiecznych wskazując, iż jeżeli nastąpi przypadkowe zatrucie materiałami toksycznymi lub niedotlenienie czynnego osadu wówczas ogromne ilości martwego osadu zostaną spuszczone do rzeki B. tworząc bombę ekologiczną. Autor skargi nie wyraża zgody na magazynowanie na terenie oczyszczalni ścieków akumulatorów zawierających kadm. Żadna z decyzji czy opinii nie zapobiega emisji fetoru i areozoli z reaktorów zawierających chorobotwórcze bakterie (np. Miano Coli) roznoszonych przez wiatr, ptactwo, samochody i ludzi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesiono. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do merytorycznego rozpoznania. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach art. 145 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontroli Sądu została poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na wprowadzeniu do przyjmowania i przetwarzania przez istniejącą oczyszczalnię ścieków odpadów z zakładów przemysłowych oraz z przydomowych oczyszczalni ścieków i ich odzysk. Uwzględniając okoliczność, iż autorem skargi jest J. K., zatem osoba, która wniosła odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej. Po rozpoznaniu tegoż odwołania podnosząc argumenty o charakterze merytorycznym Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję pierwszej instancji. Natomiast w punkcie pierwszym ostatecznej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem W. T. Argumenty skargi odnoszą się tylko do kwestii merytorycznych, co przy uwzględnieniu interesu prawnego J. K. – w ocenie sądu – oznacza, iż zakwestionował on decyzję ostateczną tylko w części odnoszącej się do jego odwołania, czyli w zakresie punktu drugiego tejże decyzji. Jednak jak wynika z przedłożonych sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych, organ odwoławczy uznał za odwołania tylko pisma pochodzące od W. T. oraz skarżącego – J. K. Organ odwoławczy za odwołanie nie uznał pisma Stowarzyszenia B przesłanego do organu drogą mailową. Z akt administracyjnych wynika, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia [...] poinformowało ww. Stowarzyszenie o trybie wnoszenia pism do organu, w szczególności – stosownie do art. 63 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") – w formie dokumentu elektronicznego wyjaśniając nadto, iż przesłane mailem w dniu [...] odwołanie nie wywołało skutku prawnego, dlatego organ nie znalazł podstaw do wezwania Stowarzyszenia do uzupełnienia braków formalnych pisma. Działanie takie – zdaniem składu orzekającego – nie zasługuje na akceptację. Przede wszystkim z treści art. 128 § 1 K.p.a. wynika, iż odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, a wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Odwołanie nie jest także obarczone szczególnymi wymaganiami formalnymi, a musi jedynie spełniać wymagania stawiane każdemu pismu strony, a ponadto wskazywać na niezadowolenie autora odwołania z treści kwestionowanego niniejszym rozstrzygnięcia. Nie jest także sporne, iż gdy pismo strony zawiera braki, organ jest zobowiązany do podjęcia działań, o których mowa w art. 64 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, iż jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W sprawie nie ulega wątpliwości, iż ww. Stowarzyszenie w terminie otwartym do wniesienia odwołania skierowało do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za pośrednictwem Burmistrza A., w którym – w pierwszej kolejności – oświadczyło, iż zgłasza chęć udziału w postępowaniu w charakterze strony i – po drugie – wyjaśniło, iż wnosi odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej. Uzasadnienie pisma sprowadza się do przedstawienia zarzutów merytorycznych skierowanych przeciwko decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Intencją Stowarzyszenia niewątpliwie była zatem chęć kwestionowania decyzji pierwszoinstancyjnej, a formą tej kontestacji miało być wniesienie odwołania. Forma złożenia odwołania jest – zdaniem sądu – kwestią wtórną, jeżeli nie ma wątpliwości co do intencji autora tegoż odwołania. Dokument odwołania został przez organ odwoławczy wydrukowany i załączony do akt administracyjnych. Zatem w tej sytuacji pismo to było obarczone jedynie brakiem polegającym na braku podpisu na tymże dokumencie osób uprawnionych do reprezentowania Stowarzyszenia oraz wykazania umocowania tychże osób do działania w imieniu Stowarzyszenia. Niezaprzeczalnie Kolegium jednak nie wezwało Stowarzyszenia do usunięcia tego braku formalnego odwołania, lecz dokument odwołania pozostawiło w aktach bez nadania mu biegu. Natomiast rozpoznawszy odwołania pozostałych stron postępowania, wydało decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Tymczasem Kolegium, jako że odwołanie Stowarzyszenia było obarczone brakami formalnymi, powinno wezwać autora odwołania – w trybie art. 64 § 2 K.p.a. – do usunięcia, w terminie 7 dni, braków formalnych odwołania, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. W konsekwencji Sąd uznał, iż działanie Kolegium polegające na merytorycznym rozpoznaniu dwóch odwołań i pozostawieniu w aktach odwołania Stowarzyszenia stanowi naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na rozstrzygnięcie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż jeżeli decyzja pierwszoinstancyjna jest przedmiotem odwołań kilku stron postępowania, wszystkie te środki odwoławcze – co do zasady – powinny być rozpoznane w jednym akcie. Nie jest sporne w judykaturze, iż wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron powoduje, że decyzja taka – co do zasady – jest wadliwa (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 sierpnia 2010 roku, sygn. akt: II SA/Ol 312/10, Lex nr 598311). Ponadto, nie bez znaczenia w sprawie pozostaje także okoliczność, iż odwołanie zostało przesłane w dniu 15 stycznia 2015 roku, zatem w otwartym terminie do wniesienia odwołania. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem dopiero z dnia [...] poinformowało Stowarzyszenie o bezskuteczności wniesienia odwołania. Wobec tego wniesienie odwołania, po powzięciu wiadomości o nieskutecznym jego wniesieniu, co do zasady było wykluczone. Wszystkie te argumenty sprawiły, iż – zdaniem składu orzekającego – w sprawie doszło także do naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Podkreślić zatem wypada, iż organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.). Ponadto, działanie organu winno stanowić wypełnienie normy zawartej w art. 8 K.p.a. nakazującej organom prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Odnosząc się zaś do zarzutów skarg, należy wyjaśnić, Iż na obecnym etapie postępowania – wobec wskazanego naruszenia prawa procesowego poprzez nienadanie biegu odwołaniu Stowarzyszenia – przedwczesne jest ustosunkowanie się do zarzutów skarg. Nie można wszak wykluczyć nieusunięcia przez Stowarzyszenie braków formalnych odwołania, a w konsekwencji jego merytorycznego nierozpoznania przez organ odwoławczy. Z tych względów Sąd, wobec tego, iż przedmiotem skargi J. K. może być jedynie punkt drugi decyzji, orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji tylko w tym zakresie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. W punkcie drugim wyroku sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja w zakresie jej punktu drugiego, nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, co uczynił na mocy art. 152 p.p.s.a. Natomiast o zwrotce kosztów postępowania sąd postanowił w punkcie trzecim wyroku czyniąc za podstawę tego rozstrzygnięcia art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium winno wezwać Stowarzyszenie – w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do usunięcia, w terminie 7 dni, braku formalnego odwołania, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Po usunięciu braku formalnego tego odwołania albo bezskutecznym upływie terminu do jego usunięcia, organ będzie uprawniony i zarazem zobowiązany do rozpoznania jednocześnie wszystkich odwołań. lp/