II SA/Łd 313/10

Dnia 29 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2010 roku sprawy ze skargi F. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wydania z naruszeniem prawa decyzji dotyczącej zwrotu własności nieruchomości rolnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Burmistrz K. na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 i art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., po wznowieniu na wniosek F. K. postępowania zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika Gminy K. z dnia [...] nr [...] stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] nr [...] w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej o pow. 2,06 ha, położonej w miejscowości B. I, gmina K., oznaczonej nr ewid. 249, obręb [...], stanowiącej własność Z. K.. W odwołaniu F. K. wskazał, iż kwestionuje rozstrzygniecie organu I instancji wyłącznie w części dotyczącej odmowy uchylenia decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] i z tego powodu wnosi o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, bądź też o uchylenie przez Kolegium ostatecznej decyzji z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. nr 39, poz. 174 ze zm.), art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) – uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W jej uzasadnieniu Kolegium, przywoławszy treść art. 150 § 1 i 2 k.p.a., art. 19 k.p.a., art. 65 § 1 k.p.a., wywiodło, że Burmistrz K. nie jest organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika Gminy K. z dnia [...] w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej, stanowiącej własność Z. K.. Zdaniem SKO organem właściwym w niniejszej sprawie, co potwierdza zresztą orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OW 138/07, jest Agencja Nieruchomości Rolnych i temu organowi Burmistrz K. winien -według właściwości w drodze postanowienia - przekazać sprawę do rozpatrzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi F. K. szczegółowo przytoczył stan faktyczny sprawy, zarzucając Kolegium brak merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów odwołania. Jednocześnie skarżący podkreślił, że w zaskarżonej decyzji, jako podstawę rozstrzygnięcia SKO powołało orzecznictwo NSA, zamiast wskazać konkretne normy prawne decydujące o wykluczeniu właściwości Burmistrza. Zdaniem skarżącego, skoro jego siostra H. J. nie odwołała się od decyzji Burmistrza, to jest ona prawomocna i niewzruszalna. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. uchylającej decyzję Burmistrza K. z dnia [...] o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] w sprawie przejęcia na własność Skarbu państwa nieruchomości rolnej, stanowiącej własność Z. K. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest jakichkolwiek przesłanek do usunięcia jej z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest odpowiedź na pytanie, czy do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika Gminy K. z dnia [...] w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej, stanowiącej własność Z. K., właściwy jest Burmistrz K., czy też - jak ustaliło Kolegium - Agencja Nieruchomości Rolnych. Problematykę właściwości organów administracji publicznej w toku postępowania wznowieniowego normuje przepis art. 150 k.p.a., który stanowi, że organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji ( § 1). Jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 ( § 2). Przepis § 2 nie dotyczy przypadków, gdy decyzję w ostatniej instancji wydał minister, a w sprawach należących do zadań jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegium odwoławcze (§ 3). W toku każdego postępowania administracyjnego, w tym także i postępowania prowadzonego trybie nadzwyczajnym, z którym mieliśmy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy, organy administracji publicznej zobowiązane są z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Obowiązek taki wynika przede wszystkim z regulacji art. 19 k.p.a. i dotyczy - w przekonaniu Sądu - wszystkich stadiów postępowania. W rozumieniu art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Dodać w tym miejscu trzeba, że zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem judykatury zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w zw. z art. 149 k.p.a. na nowy organ, który zyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1474/06 – Lex nr 347889). Natomiast naruszenie zasad dotyczących właściwości i w rezultacie wydanie rozstrzygnięcia przez organ niewłaściwy skutkuje nieważnością aktu administracyjnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. z mocą ex tunc, a więc od dnia jego podjęcia. Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że rację ma Kolegium, twierdząc, iż do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika Gminy K. z dnia [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej, stanowiącej własność Z. K. właściwa jest Agencja Nieruchomości Rolnych, a nie Burmistrz K. Faktem jest, że organ odwoławczy w motywach kwestionowanej decyzji nie wyjaśnił z dostateczną starannością procesu zmian legislacyjnych, które skutkowały ostatecznie zmianą właściwości rzeczowej organów administracji publicznej w sprawach dotyczących decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo, posiłkując się w tym wypadku orzecznictwem sądów administracyjnych, niemniej jednak nie można mu z tego powodu czynić zarzutu, bowiem jak zostało to już wcześniej podniesione podjęte rozstrzygniecie odpowiada przepisom obowiązującego prawa. Godzi się wobec tego wyjaśnić, że ostateczna decyzja Naczelnika Gminy K. z dnia [...] podjęta została na podstawie przepisu art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 maja 1955 r. (Dz.U. z 1957 r. nr 39, poz. 174) o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczenia gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 29, poz. 198). Stosownie do treści art. 2 ust. 2 w/w ustawy o przejęciu gospodarstwa rolnego lub działki na własność Państwa oraz o utrzymaniu ciążących na tym gospodarstwie rolnym lub działce służebności gruntowych orzeka właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej (rady narodowej miasta stanowiącego powiat miejski, dzielnicowej rady narodowej miasta wyłączonego z województwa). Zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. nr 26, poz. 136) decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji państwowej wydawał w I instancji na terenie gminy - jej naczelnik. Naczelnik gminy w świetle przepisów wspomnianej ustawy stanowił terenowy organ administracji państwowej, będący odpowiednikiem obecnych organów administracji rządowej. Ustawa z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych została uchylona z dniem 27 maja 1990 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz ustawy o pracownikach samorządowych - art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Powyższa ustawa nie przekazała jednak do właściwości organów gmin spraw związanych z przejęciem nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Dopiero w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25) w art. 58 ust. 2 wskazano, że przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencja Nieruchomości Rolnych). Treść wskazanego wyżej przepisu art. 58 ust. 2 od dnia 21 sierpnia 1992 r. została zmieniona przez art. 1 pkt 5 lit. "a" ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 58, poz. 280). Poprzednio przejęcie nieruchomości i ustalenie odpłatności następowało w drodze decyzji organu właściwego do sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi. W rozpoznawanej sprawie ostateczna decyzja z dnia [...], w przedmiocie której toczyło się postępowanie wznowieniowe wydana została przez Naczelnika Gminy K. Mając wobec tego na względzie fakt, że w rozumieniu art. 150 § 1 k.p.a. organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ administracji publicznej, który wydał decyzję w ostatniej instancji, a właściwość organu ustala się na dzień orzekania, do rozpoznania wniosku F. K. o wznowienie postępowania zakończonego wspomnianą decyzją właściwa była Agencja Nieruchomości Rolnych, a nie Burmistrz K.. Tożsame stanowisko w tym względzie ukształtowało się także w judykaturze sądów administracyjnych, głównie na tle sporów kompetencyjnych pomiędzy organami administracyjnymi. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OW 138/07 (Lex nr 471070), w myśl którego organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198) jest Agencja Nieruchomości Rolnych. Natomiast w postanowieniu z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt I OW 94/07 (Lex nr 494202) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro od dnia 27 maja 1990 r. sprawy dotyczące decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 r. - do właściwości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie Agencji Nieruchomości Rolnych), to tym samym Agencja Nieruchomości Rolnych jest obecnie organem właściwym do wydania decyzji w pierwszej instancji w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnych na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) oraz z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Reasumując, wobec braku właściwości Burmistrza K. do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika Gminy K. z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobligowane było do uchylenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność wydania postanowienia o stwierdzeniu przez Burmistrza swej niewłaściwości i przekazaniu sprawy Agencji Nieruchomości Rolnych. Wyjaśnić również trzeba, że w tych okolicznościach Kolegium nie mogło merytorycznie ustosunkować się do zarzutów odwołania. Odnosząc się następnie do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Jak zostało to już wywiedzione na wstępie rozważań organy administracyjne zobowiązane są z urzędu przestrzegać swojej właściwości na każdym etapie postępowania. Oznacza to, że w sytuacji gdy, tak jak w rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy stwierdzi brak właściwości organu I instancji do rozpatrzenia konkretnej sprawy, wówczas powinien wyeliminować podjęte rozstrzygnięcie z obrotu prawnego. Utrzymanie w mocy decyzji podjętej przez organ niewłaściwy skutkowałoby bowiem jej nieważnością w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nadto podnieść trzeba, że okoliczność, iż siostra skarżącego H. J. nie zakwestionowała decyzji organu I instancji, nie oznacza, że decyzja w stosunku do niej jest prawomocna i niewzruszalna. Uchylenie decyzji przez Kolegium skutkuje wyeliminowaniem wadliwego aktu administracyjnego w całości z obrotu prawnego w stosunku do wszystkich uczestników tego obrotu. Odmienne stanowisko prezentowane przez skarżącego prowadziłoby w zasadzie do niedopuszczalnego chaosu w obrocie prawnym zwłaszcza w sytuacji, gdy ta sama wadliwa decyzja w stosunku do podmiotu, który jej nie kwestionował miałaby nadal funkcjonować w obrocie prawnym, natomiast wobec zainteresowanego, który skorzystał z możliwości odwołania się od niej, zostałaby usunięta z obrotu prawnego. Nadto podnieść trzeba, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają przywołane przez skarżącego zasady współżycia społecznego, czy też obowiązujące zasady prawa cywilnego. W toku kontroli sądowoadministracyjnej Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji nie kieruje się zasadami współżycia społecznego, lecz obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa materialnego i formalnego. W niniejszej sprawie Sąd, wobec stwierdzenia, że decyzja Kolegium odpowiada prawu, zobowiązany był oddalić skargę F. K.. O powyższym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. a.tp.