II SA/Łd 315/06

Dnia 21 czerwca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Marcin Stańczyk, po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2006 roku na rozprawie przy udziale sprawy ze skargi Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej A. w Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej nakazania wykonania określonych robót budowlanych - oddala skargę. II SA/Łd 315/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak: [...] ) wydaną na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 114 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. DZ.U. z 2000r Nr 98 poz. 1071 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił zmiany ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) nakazującej Zarządcy Zakładowi Gospodarki Mieszkaniowej A. , wykonanie koniecznych robót budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na nieruchomości przy ul. A. 10 w Ł. . W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru budowlanego podniósł, iż ostateczną decyzją z dnia [...] Nr [...]strona skarżąca, jako zarządca budynku mieszkalnego położonego w Ł. przy ul. A. 10, została zobowiązana do przeprowadzenia koniecznych robót budowlanych w powyżej wskazanym budynku mieszkalnym, w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r. Na wniosek zobowiązanego, decyzją z dnia [...] Nr [...] , nowy termin wykonania robót został określony na dzień 31 grudnia 2005 r. W dniu 17 października 2005 r. Zakład Gospodarki Mieszkaniowej A. wystąpił o zmianę decyzji z dnia [...] Nr [...] poprzez wskazanie jako adresata nakazu, właścicielki przedmiotowej nieruchomości – K. S. . Jak wynika z oświadczenia K. S. złożonego w dniu 22 listopada 2005 r. w obecnej chwili jest jedyną żyjącą współwłaścicielką nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 10. Pozostali współwłaściciele nie żyją i nie toczyło się przed sądem żadne postępowanie w sprawie ustalenia ich spadkobierców. K. S. oświadczyła również, iż nie wyraża zgody na zmianę powyższej decyzji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, iż zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 i 155 Kpa może nastąpić wyłącznie w zakresie przedmiotu decyzji. Zmiana podmiotu (adresata decyzji) nie jest dopuszczalna, nawet przy wyrażeniu jego zgody. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego omówił zmiany powołanej wcześniej decyzji własnej. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Zakład Gospodarki Mieszkaniowej A. . Strona odwołująca się zarzuciła, iż podstawą wydania zaskarżonej decyzji winien być art.. 155 Kpa. Art. 154 Kpa uprawnia organ do zmiany decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Natomiast decyzja z dnia [...] nałożyła na stronę skarżącą obowiązek wykonania robót budowlanych, co zgodnie z stanowiskiem nauki prawa administracyjnego stanowi prawo nabyte. Nadto strona skarżąca podniosła, iż organ nadzoru budowlanego nie przeprowadził żadnej analizy występowania i konieczność ochrony interesu społecznego. W sprawie niniejszej interes społeczny – obowiązek przestrzegania dyscypliny gospodarowania środkami stanowiącymi finanse publiczne powoduje konieczność szczególnie wnikliwego rozważenia spełnienia przesłanek do zmiany decyzji. Zdaniem strony skarżącej organ bezpodstawnie przyjął, iż zarządcą przedmiotowej nieruchomości jest ZGM A. . Ustawa prawo lokalowe, na podstawie której została wydana decyzja z 1972r o przejęciu nieruchomości w zarząd państwowy, została uchylona przez ustawę z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych. Art. 61 powołanej ustawy do czynności jednostek zarządzających nieruchomościami na mocy decyzji administracyjnych nakazywał stosować przepisy kodeksu cywilnego dotyczące prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia. Z powyższych przyczyn zdaniem strony skarżącej, uznanie, iż sprawuje ona zarząd nieruchomością na podstawie decyzji administracyjnej jest nieuprawnione. ZGM A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] Nr [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 114 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. DZ.U. z 2000r Nr 98 poz. 1071 ze zm.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przychylił się do stanowiska strony skarżącej, iż podstawą prawną zaskarżonej decyzji powinien być art. 155 Kpa. Powołanie art. 154 Kpa jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji było oczywistą omyłką pisarską i nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Nadto organ odwoławczy podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 Kpa nie może dotyczyć jej podmiotu. W tym trybie może nastąpić jedynie zmiana przedmiotu decyzji. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. obowiązek przeprowadzenia konicznych robót budowlanych został nałożony prawidłowo, po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. Zakład Gospodarki Mieszkaniowej A. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 1 kpc poprzez zmianę materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, -art. 113 § 1 Kpa poprzez dokonanie sprostowania błędnej podstawy prawnej zastosowanej przez organ I instancji, -art. 155(1) Kpa poprzez ustalenie, że przepis dotyczy wyłącznie zmiany przedmiotowej decyzji ostatecznej oraz braku rozważenia przesłanki zmiany decyzji słusznego interesu stron oraz interesu społecznego, -art. 6 Kpa poprzez ustalenie, że strona skarżąca jest zarządcą nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej z 1972 r. . Zdaniem strony skarżącej rozpatrzenie wniosku na podstawie niewłaściwego przepisu prawnego spowodowało, że organy nadzoru budowlanego nie ustosunkowały się w ogóle do przesłanki zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 Kpa jaką jest słuszny interes strony i interes społeczny. W ocenie strony skarżącej powołanie złej podstawy prawnej nie można uznać za oczywistą omyłkę pisarską. Jest to błąd w stosowaniu prawa polegający na błędnej kwalifikacji stanu faktycznego sprawy. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy w sposób nieuprawniony dokonał sprostowania treści decyzji organu I instancji. Ponadto strona skarżąca powtórzyła stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zgodnie z którym uznanie, iż ZGM A. sprawuje zarząd przedmiotową nieruchomością na podstawie decyzji administracyjnej jest nieuprawnione. Strona skarżąca podniosła, iż dokonane w ciągu ostatnich 15 lat zmiany ustrojowe nałożyły na właścicieli nie tyko uprawnienie do przywrócenia własności, ale także obowiązki wynikające z konieczności wzięcia odpowiedzialności za własne mienie. Okoliczności te powodują, że w interesie społecznym leży skłonienie właścicieli do ponoszenia kosztów związanych z ich własnością lub chociażby do podjęcia określonych decyzji, do których tylko właściciel jest uprawniony. ZGM A. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Organ nadzoru budowlanego podniósł, iż nie dokonywał sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej . W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził jedynie, że błędne wskazanie podstawy prawnej decyzji, mające znamiona oczywistej omyłki pisarskiej, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W odniesieniu do adresata nałożonego obowiązku organ wyjaśnił, iż obowiązek ten nałożony został na podmiot zarządzający budynkiem. Podmiot ten podejmuje decyzje i dokonuje czynności w celu utrzymania nieruchomości w stanie nie pogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem. W pozostałym zakresie organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Zakład Gospodarki Mieszkaniowej A. , od początku prowadzenia sprawy przed organami nadzoru budowlanego nigdy nie kwestionował w trybie zwykłych środków odwoławczych wydanej decyzji z dnia [...] Nr [...](znak: [...]) nakazującej jemu jako zarządcy wykonanie koniecznych robót budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na nieruchomości przy ul. A. 10 w Ł. . Skarżący nie miał również żadnej wątpliwości, iż jest zarządcą występując w swym piśmie z dnia [...] o przesunięcie terminu wykonania robót budowlanych. Zarząd ten wynikał z pierwotnej decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej B. z dnia [...] i faktycznie jest wykonywany do chwili obecnej. Przepis art. 61 uchylonej z dniem 1 stycznia 2002 r. ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych, na który powoływał się skarżący stanowił: " 1. Z dniem wejścia w życie ustawy do czynności jednostek zarządzających nieruchomościami na mocy decyzji administracyjnych, wydanych na podstawie art. 25 ust. 2 i 3 ustawy wymienionej w art. 67 pkt 2, stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia, z zastrzeżeniem ust. 2. 2. Jeżeli zarząd zostanie przywrócony właścicielowi na jego wniosek złożony w ciągu roku od dnia wejścia w życie ustawy, znosi się wzajemne rozliczenia z tytułu dochodów z nieruchomości i wydatków na eksploatację i remonty bieżące, jakie miały miejsce do dnia przywrócenia zarządu. Przywołana przez skarżącego regulacja nie znosiła zarządu ZGM, nakazywała jedynie stosowanie do czynności wykonywanego zarządu przepisy Kodeksu cywilnego o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia. Nie wystarczającym jest również dla zaprzestania sprawowania zarządu stwierdzenie, że współwłaścicielem jest wskazana osoba. W takiej sytuacji jedynym podmiotem w stosunku, do którego może być skierowany nakaz na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jest właśnie zarządca, którym w sprawie niniejszej bez wątpienia jest skarżący. W innej sytuacji mielibyśmy do czynienia z niemożliwością wyegzekwowania obowiązków nałożonych ustawą przy zagrożeniu mienia, a nawet zdrowia i życia mieszkańców nieruchomości. Oczywiście skarżący może ustalać następców prawnych nieruchomości i w stosownym trybie postępowania przed sądami powszechnymi zmierzać do przekazania im zarządu nieruchomością, okoliczność ta nie ma jednak żadnego wpływu na postępowanie w sprawie niniejszej. Nie te jednak okoliczności, leżą u podstaw oddalenia skargi. Postępowanie w sprawie niniejszej zostało, wszczęte przez skarżącego wnioskiem z dnia [...] złożonym w trybie art. 154 § 1 K.p.a. przez domaganie się wskazanie jako adresata pierwotnej decyzji jednej ze współwłaścicielek K. S. , w miejsce Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej A. . Należy podzielić stanowisko skarżącego jak i wywody w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że podstawą prawna ewentualnej zmiany decyzji nakładającej obowiązki na podstawie prawa budowlanego winien być przepis art. 155 K.p.a. ( Patrz wyrok NSA W-wa 2005.02.24 OSK 1188/04 LEX nr 164973 , w którego tezach czytamy: ) 1. Przez nabycie prawa z decyzji ostatecznej (art. 154 k.p.a.) należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. W przypadku decyzji, na mocy której nałożono na stronę obowiązek tym "przysporzeniem w sferze prawnej" jest skonkretyzowanie co do treści i rozmiaru spoczywającego na stronie obowiązku. W ten sposób przepisy k.p.a. chronią stronę przed zwiększeniem określonego decyzją ostateczną obowiązku, bez jej zgody, tylko z tego powodu, że "przemawia za tym interes społeczny". 2. Skoro decyzja wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, to niedopuszczalne jest jej wzruszenie w trybie art. 154 k.p.a. Nie zależnie jednak od tego czy podstawą prawną wniosku w sprawie winien być art. 154 § 1 czy art. 155 K.p.a. to tryb przewidziany w tych artykułach daje jedynie możliwość zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej wyłącznie w zakresie jej przedmiotu nigdy zaś zmiany podmiotowej. Granicę natomiast dozwolonych zmian decyzji wydanej na podstawie art. 155 K.p.a. wyznacza treść wyrażonej zgody. Za zgodę w tym wypadku poczytywana jest treść pierwotnego wniosku strony złożonego w trybie art. 155, w którym ZGM A. domagał się zmiany pierwotnej decyzji w zakresie podmiotowym, przez wskazanie innego adresata decyzji. Stanowisko powyższe znajduje w pełni swoje potwierdzeniu w dotychczasowym dorobku orzeczniczym Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku NSA z dnia 30 sierpnia 1996 r. w sprawie SA/Wr 2545/95 - LEX nr 27292 został wyrażony następujący pogląd: 1. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może nastąpić wyłącznie w zakresie przedmiotu decyzji tj. nabycia praw lub nałożenia obowiązku na konkretny podmiot. W trybie tego przepisu nie jest natomiast dopuszczalna (nawet przy wyrażeniu zgody) zmiana podmiotu decyzji administracyjnej. 2. Termin złożenia wniosku, określony w § 17 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. Nr 124, poz. 553 z późn. zm.), jest terminem procesowym zawitym, którego niedotrzymanie (uchybienie) powoduje ujemne skutki procesowe dla strony. Powyżej omawianej kwestii dotyczy również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2003 r. w sprawie II SA 3463 / 2001 , w którego tezie czytamy: "Zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa może polegać na innym uregulowaniu treści praw lub obowiązków wynikających z decyzji lub ich zakresu. Musi jednak odnosić się do praw lub obowiązków podmiotu będącego stroną decyzji i uregulowań wyczerpujących przedmiot tej decyzji. Zmiana adresata decyzji, czyli strony (zmiana podmiotowa) wychodzi poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 kpa i jest tym samym niedopuszczalna. Zmiana podmiotowa nie jest bowiem innym uregulowaniem praw lub obowiązków strony, tylko przeniesieniem ich na nowy podmiot. Kwestia zmiany strony decyzji w istocie dotyczy nowej sprawy w sensie formalnoprawnym i materialnoprawnym, podlegając autonomicznemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu" . W omawianym stanie faktycznym jak i prawnym, wobec tak zakreślonych wniosków skarżącego odnoszących się jedynie do strony podmiotowej decyzji zaistniał brak podstaw w odpowiednich przepisach prawa materialnego do modyfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Z uwagi na powyższe bezprzedmiotowym stało się rozważanie na gruncie analizowanego przepisu postępowania administracyjnego przesłanek warunkujących również jego zastosowanie, w postaci interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Reasumując powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a przedstawiona przez organ w uzasadnieniu wykładnia przepisów prawa oraz przytoczona argumentacja zasługują na uwzględnienie. Wskazane w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, a już z pewnością nie miały ani nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Nie zachodzą, też kodeksowe przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ( art. 145 § 1 pkt. 2. p.p.s.a.), ani teź kodeksowe lub wynikajace z innych przepisów przesłanki do stwierdzenia naruszenia prawa ( art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził więc naruszenie prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też innego naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.