II SA/Łd 315/12

Dnia 10 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 roku sprawy ze skargi M. A. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. A. kwotę 1.557 zł (jeden tysiąc pięćset pięćdziesiąt siedem), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak [...], sprostowanym następnie postanowieniem tego organu z dnia [...] w związku z błędem pisarskim, Wojewoda [...] na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. po rozpatrzeniu skargi Prezydenta Miasta R. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w R. na nieruchomości przy ul. B: 1. w ramach autokontroli uwzględnił powyższą skargę i uznał, że pismo Prezydenta Miasta R. z dnia 3 października 2011 r. było wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...], a nie odwołaniem od przedmiotowej decyzji; 2. uchylił we własnym zakresie postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od w/w decyzji Starosty [...] i umorzył postępowanie odwoławcze. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania Prezydenta Miasta R. od decyzji Starosty [...] z dnia [...]nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w R. na nieruchomości przy ul. B., argumentując, że Prezydent Miasta uchybił terminowi do złożenia odwołania, a nadto nie był stroną w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Na powyższe postanowienie Prezydent Miasta R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, podnosząc, iż rozpatrzone jako odwołanie pismo było w istocie wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] nr [...]. Wobec powyższego skarżący zażądał uchylenia wydanego postanowienia przez Wojewodę [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, poprzez uznanie wniesionego środka odwoławczego jako wniosku o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją oraz o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...] dotyczącej pozwolenia na budowę. Rzeczona skarga została zarejestrowana przez Sąd pod sygn. akt II SA/Łd 103/12 i jako, że złożono ją bezpośrednio do Sądu, w dniu 29 grudnia 2011 r. przekazana Wojewodzie [...]. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu skargi Prezydenta Miasta R. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w ramach autokontroli uwzględnił powyższą skargę i uznał, że pismo Prezydenta Miasta R. z dnia 3 października 2011 r. było wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] nr [...], a nie odwołaniem od przedmiotowej decyzji (pkt 1) oraz uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta Miasta R. i umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ argumentował, że w skardze do WSA w Łodzi Prezydent Miasta R. wskazał, iż jego pismo zostało błędnie zakwalifikowane jako odwołanie od decyzji, podczas gdy w istocie było wnioskiem o wznowienie postępowania. Jednocześnie Wojewoda zauważył, że wobec uchylenia w ramach autokontroli postanowienia Wojewody [...] z dnia [...], wniosek Prezydenta z dnia 3 października 2011 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta z dnia [...] nr [...] zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. zostanie przekazany do Starosty Powiatowego w R. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] sprostował błąd pisarski we własnym postanowieniu z dnia [...] nr [...] w ten sposób, że na stronie 1 w wierszach 10, 11, 23, 28 oraz na stronie 2 w wierszu 12 zamiast słów "Prezydenta Miasta R." zamieścił określenie "Starosty [...]". Prawomocnym postanowieniem z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 103/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę Prezydenta Miasta R. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] z powodu uchybienia terminu do wniesienia skargi. Jak podkreślił Sąd, termin do wniesienia rzeczonej skargi ekspirował w dniu 27 grudnia 2011 r., natomiast skarga została wniesiona przez Prezydenta w dniu 29 grudnia 2011 r. Skargę na postanowienie Wojewody z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła M. A., podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania: 1) art. 54 § 3 p.p.s.a., poprzez błędne zastosowanie i wydanie w oparciu o tę normę rozstrzygnięcia mimo nieuwzględnienia w całości skargi Prezydenta Miasta R., z dnia 22 grudnia 2011 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], bowiem skarżący żądał w tej sprawie przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia oraz wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...], jak również w zakresie podniesionych w skardze zarzutów. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia z pominięciem kwestii, których rozstrzygnięcia żądał Prezydent; 2) art. 105 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie wynikające z niedostrzeżenia przez organ administracyjny, iż art. 105 k.p.a. zawiera dwie różne podstawy umorzenia postępowania, co spowodowało, iż organ administracyjny nie wskazał, czy i która z tych dwóch podstaw umorzenia postępowania wystąpiła na gruncie rozpatrywanego stanu faktycznego; nadto poprzez umorzenie postępowania odwoławczego postanowieniem zamiast decyzją. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem niewskazanie w oparciu, o którą z dwóch podstaw przewidzianych w art. 105 k.p.a. organ administracyjny dokonał umorzenia postępowania nie pozwala ocenić, czy w dacie podjęcia zaskarżonego postanowienia istniały przesłanki do umorzenia postępowania; 3) art. 124 § 1 k.p.a., poprzez jej niezastosowanie i niewskazanie podstawy prawnej, w oparciu o którą organ administracyjny dokonał zmiany kwalifikacji pisma Prezydenta Miasta R. z dnia 3 października 2011 r. z odwołania na wniosek o wznowienie postępowania. Uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ zmiana kwalifikacji pisma Prezydenta Miasta R. z dnia 3 października 2011 r. z odwołania, na wniosek o wznowienie postępowania spowodowała, iż organ administracyjny nie przeprowadził w oparciu o normę art. 134 k.p.a. wstępnej kontroli odwołania podczas, gdy w rozpatrywanym stanie faktycznym brak jest podstaw do odmiennego odczytywania treści odwołania Prezydenta Miasta R. z dnia 3 października 2011 r. od tej, która w tym odwołaniu została przez Prezydenta Miasta R. wyrażona; 4) art. 124 § 2 k.p.a., poprzez jej niezastosowanie, polegające na niezawarciu w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego wyjaśniającego powody, dla których organ administracyjny uwzględnił skargę Prezydenta Miasta R. z dnia [...] oraz nieprzytoczeniu uzasadnienia prawnego dla zastosowanej przez organ administracyjny normy art. 105 k.p.a. Wobec tak sformułowanych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie z dnia 30 kwietnia 2012r. skarżąca podniosła dodatkowo, iż wydanie postanowienia w trybie art. 54 § 3 k.p.a. było niedopuszczalne w związku z odrzuceniem skargi przez sąd. Wniosła nadto o zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 1492 zł., w związku z zawartą z umową o świadczenie pomocy prawnej przez ustanowionego adwokata. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. 270 z 2012 r., powoływanej dalej: p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W stanie faktycznym niniejszej sprawy kontrola Sądu dotyczy legalności postanowienia, wydanego w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym pozwolenia na budowę. Podkreślić należy wszakże, iż kontrola ta ma w sprawie niniejszej dodatkową specyfikę, związaną z zaskarżeniem rozstrzygnięcia, wydanego w ramach uprawnień autokontrolnych organu II instancji, zamieszczonych w art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że autokontrola zaskarżonej ostatecznej decyzji (postanowienia) przez organ administracji publicznej który ją wydał, "stanowi nowe, samodzielne upoważnienie organu administracji publicznej do weryfikacji własnej decyzji, wiążące się wyłącznie z zaskarżeniem tej decyzji do sądu administracyjnego" (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie przed sadami administracyjnymi. Komentarz, W-wa 2005, str. 250). Celem autokontroli jest więc umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Autokontrola prowadzi w związku z tym do szybszego załatwienia sprawy i to zgodnie z żądaniem skarżącego, a zatem służy realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 p.p.s.a. (A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2006, s. 141). Uprawnienia z art. 54 § 3 p.p.s.a. wykonywane są w granicach sprawy, zaś weryfikacja przez organ administracji publicznej w tym trybie własnej, zaskarżonej do sądu decyzji następuję wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów zgodności z prawem uprzednio wydanego aktu poprzez: 1/ uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości lub w części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy 2/ uchylenie zaskarżonego orzeczenia wraz z orzeczeniem organu pierwszej instancji i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, 3/ uchylenie zaskarżonego aktu oraz rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w pierwszej instancji, 4/ uchylenie zaskarżonego oraeczenia i umorzenie postępowania odwoławczego (tak T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie przed sadami administracyjnymi... , str. 250 - 253). Tryb autokontroli może również być stosowany w sprawach, w których uczestniczą strony o sprzecznych interesach. Najczęściej bowiem jest tak (również w przedmiotowej sprawie), iż orzeczenie wydane na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. jest zaskarżane do sądu przez stronę inną niż ta, która zaskarżyła decyzję ostateczną wydaną w toku instancji. Uwzględniając powyższe, wskazać należy, iż organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie autokontrole, które jednakże nie mogło się ostać w obrocie prawnym, a to z uwagi na bezskuteczność skargi, której jedynie skuteczne wniesienie jest podstawową przesłanką dająca organowi uprawnienie do skorzystania z trybu autokontroli przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008r., sygn.akt VII SA/Wa 78/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 521337 oraz z Białymstoku z dnia 19 października 2006r., sygn.akt II SA/Bk 525/06, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 194636, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2007r., sygn.akt I FSK 974/07, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 440633 oraz z dnia 17 kwietnia 2007r., sygn.akt I FSK 1470/06, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 313951) Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od wskazania, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym można wyróżnić trzy stadia: wstępne, rozpoznawcze i orzecznicze. I tak w stadium wstępnym badaniu podlega m. in. czy skarga spełnia minimum wymagań formalnych uzasadniających nadanie jej dalszego biegu, czy została wniesiona w terminie oraz czy został uiszczony wpis - w sytuacji jego wymagalności. Wniesienie zatem do sądu skargi obarczonej jakąkolwiek wadą (związaną np. z uchybieniem terminu) nie wywołuje skutków prawnych w postaci wszczęcia postępowania sądowego i działanie takie kończy się odrzuceniem skargi. Przekładając powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, wskazać należy, iż bezspornym jest, że skarga Prezydenta Miasta R. wniesiona na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stanowiąca asumpt do działań autokontrolnych organu została wniesiona po upływie ustawowego terminu. Oznacza to, iż również organ administracji nie posiadał kompetencji do zastosowania trybu autokontroli, dysponując stosowną wiedzą w tym zakresie. Jak bowiem wskazano, wydanie rozstrzygnięcia autokontrolnego możliwe jest wyłącznie w sytuacji skutecznego wniesienia skargi tj. w sytuacji, gdy wniesiona skarga nie zawiera braków formalnych i nadaje się do merytorycznego rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a., co skutkuje jego uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. W świetle powyższego zaś, odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi uznać należy za bezprzedmiotowe. Merytoryczna wadliwość zaskarżonego postanowienia pozostaje bowiem okolicznością drugorzędną, wobec stwierdzonej niedopuszczalności zastosowania trybu autokontrolnego. Z uwagi natomiast na charakter zaskarżonego postanowienia (niewymagającego wykonania i nienadającego się do wykonania) za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w sprawie jego wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi (100,-zł.), wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego adwokatem, ustalonemu na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit c w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.) na kwotę 1440,-zł. oraz opłacie od pełnomocnictwa (17,-zł.). Wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie przekraczającej stawkę maksymalną, określoną w powołanych wyżej przepisach (240 x 6 = 1440) nie mógł bowiem zostać uwzględniony. Należny podatek od towarów i usług nie wpływa na określenie wynagrodzenia pełnomocnika z wyboru o ile przekracza, wskazane w rozporządzeniu stawki maksymalne. Biorąc zatem pod uwagę nakład pracy pełnomocnika, poniesione przezeń wydatki związane ze stawiennictwem na rozprawie za uzasadnione uznano zasądzenie kosztów zastępstwa w kwocie stanowiącej wielokrotność stawki minimalnej. j.m.