II SA/Łd 318/10

Dnia 31 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2010 roku sprawy ze skargi J. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi W. O. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 512,40 (pięćset dwanaście i 40/100) złotych obejmującą stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył na J.M., w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), obowiązek doprowadzenia ogólnodostępnego korytarza, umożliwiającego dostęp do lokali nr [...] i [...], znajdujących się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym w Ł. przy ul. A, do stanu poprzedniego, poprzez zlikwidowanie pomieszczenia łazienki. Decyzja ta doręczona została stronie w dniu 26 listopada 2007 r. wraz z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia odwołania. W dniu 21 grudnia 2007 r. J.M. złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ł. pismo, opatrzone tytułem "podanie-prośba", wnosząc o "anulowanie" jego "pism (podań) o legalizację mini-łazienki i w/c" oraz argumentując, iż ich złożenie wynikało z pozostawania pod silnymi dawkami "różnych ostrych leków na nerwy". Wniósł również o "cofnięcie (anulowanie) decyzji nr [...]", powołując się na zły stan zdrowia (niepełnosprawność, potrzebę pomocy osób trzecich oraz pozostawanie pod stałą opieką lekarską). Wezwany przez organ do określenia charakteru złożonego pisma wskazał, iż winno być ono traktowane jako odwołanie od decyzji o rozbiórce. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził, że odwołanie J.M. od decyzji organu I instancji z dnia [...] zostało wniesienie z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie. Skoro zatem rozstrzygnięcie organu I instancji zostało odwołującemu doręczone w dniu 26 listopada 2007 r., to termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 10 grudnia 2007 r. Zatem odwołanie strony wniesione zostało po upływie ustawowego terminu. Na ostateczne postanowienie J.M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Potwierdzając fakt uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, wskazał, iż jako inwalida I grupy był w tym czasie bardzo chory i tracił pamięć, co często mu się zdarza. Dodał, że od wielu lat żyje w konflikcie z sąsiadami, którzy odebrali mu zdrowie i z którymi toczy spory sądowe. Wniósł o wyrażenie zgody na zalegalizowanie łazienki. Wyrokiem z dnia 15 października 2008 r., II SA/Łd 367/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę. W motywach wyroku Sąd wskazał, że J.M. otrzymał decyzję organu I instancji w dniu 26 listopada 2007 r. Z tą datą rozpoczął również bieg czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, o czym skarżący pouczony został w treści doręczonego mu orzeczenia. Termin do wniesienia odwołania upłynął zatem z dniem 10 grudnia 2007 r., natomiast odwołanie zostało przez niego złożone w dniu 21 grudnia 2007 r. Okoliczności powyższych skarżący nie kwestionował, uznając przekroczenie terminu za małe uchybienie. Sąd stwierdził, że skoro skarżący złożył odwołanie od decyzji organu I instancji z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia, nie składając jednocześnie wniosku o przywrócenie terminu, zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w związku z art. 9 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a., polegające na jego niezastosowaniu i w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy wydane zostało bez uprzedniego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla przedmiotowej sprawy okoliczności oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a., polegające na jego bezzasadnym zastosowaniu i w konsekwencji oddaleniu skargi. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2010 r., II OSK 302/09, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że już w pierwszym fragmencie odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] skarżący podniósł, że był bardzo chory, "pod silnymi dawkami różnych ostrych leków na nerwy", że jest przewlekle chory, niepełnosprawny i potrzebuje opieki osób trzecich. Do odwołania zostało dołączone zaświadczenie o chorobie. W tych okolicznościach, skoro skarżący złożył odwołanie powołując się także na swoją sytuację zdrowotną, którą dokumentował zaświadczeniem lekarskim, to obowiązkiem organu było wezwanie skarżącego do oświadczenia, czy podnoszone w odwołaniu okoliczności co do stanu zdrowia mają uzasadniać wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia bądź podnoszone okoliczności od razu potraktować jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Odmienna ocena tych okoliczności, a takiej dokonał Sąd I instancji aprobując stanowisko organu odwoławczego, doprowadziło do naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wskazać, że sprawa trafiła ponownie do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyniku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 października 2008 r. Rozpatrując zatem ponownie sprawę Sąd w składzie niniejszym musi mieć na względzie treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w myśl którego Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Sąd II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził między innymi, że obowiązkiem organu w niniejszej sprawie było co najmniej wezwanie skarżącego do oświadczenia, czy podnoszone w odwołaniu okoliczności dotyczące złego stanu zdrowia stanowią uzasadnienie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Organ powinny też rozważyć, czy okoliczności te nie stanowią same w sobie wniosku o przywrócenie tego terminu, bez zwracania się do strony o wyjaśnienie tej kwestii. Brak odniesienia się przez organy do tych okoliczności należało potraktować jako naruszenia art. 9 k.p.a. Mając zatem na względzie stanowisko zajęte w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny podnieść należy, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany jak najszerzej. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji. Działający w sprawie organ ma obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać ryzyko wiążące się z działaniami strony. Dodatkowo organ nie może ograniczać się wyłącznie do udzielenia informacji prawnej, lecz winien także podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody. W rozpoznawanej w sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy żądanie strony nie było wyraźnie określone i sprecyzowanie, a okoliczności sprawy wskazywały, że intencją strony mogło być również złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Treść pisma skarżącego nie była bowiem tak jednoznaczna, jak to uznał organ odwoławczy. W piśmie tym strona wskazywała przyczyny, dla których nie złożyła w terminie odwołania – przede wszystkim stan zdrowia oraz wpływ przyjmowanych leków. Tak więc uzasadnione są wątpliwości, czy odwołanie strony nie zawierało również wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia Tymczasem organ odwoławczy stwierdził od razu uchybienie terminu do złożenia odwołania, bez jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, co stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej artykułów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. W zasługującym na pełną aprobatę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00 (niepubl.), Sąd zawarł tezę, że zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie. Rozpoznając ponownie sprawę organ, stosując się do niniejszych rozważań Sądu i wskazanych przepisów, wyjaśni, czy strona, składając odwołanie, domagała się również przywrócenia terminu do dokonania tej czynności i w zależności od przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, wyda stosowne rozstrzygnięcie. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. O przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). LF