II SA/Łd 323/10

Dnia 26 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2010 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) art. 8 ust. 1, art. 38 ust. 1 pkt 2, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008r., Nr 115, poz. 728 ze zm.) odmówił A. K. przyznania zasiłku okresowego w miesiącu wrześniu 2009 roku. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż strona prowadzi gospodarstwo domowe wraz z mężem i 3 dzieci, dochód rodziny stanowią pobory męża, dofinansowanie do czynszu, 2 zasiłki rodzinne, dodatek z tytułu urlopu wychowawczego, 2 dodatki z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz 3 zasiłki pielęgnacyjne, co daje łączną kwotę 2 764,86 zł. Nadto organ do dochodu strony doliczył kwotę 971,80 tj. dodatek z tytułu urlopu wychowawczego, 2 zasiłki pielęgnacyjne i 2 dodatki rehabilitacyjne, które to świadczenia były przyznane na syna M. w okresie 01-08/2009 i syna M. w okresie 03-08/2009. Organ ustalił, iż strona otrzymała również wyrównanie świadczeń w czerwcu 2009 jednorazowo, która to kwotę organ rozliczył na 5 miesięcy i doliczył do dochodu rodziny w okresie 06-10/2009. Reasumując organ wyliczył, iż łączy dochód rodziny strony wynosi 3 736,66 zł (na osobę kwotę 747,33 zł) i przekracza 100 % kryterium dochodowego rodziny tj. kwotę 1 755 zł. Tym samym nie jest dopuszczalne przyznanie wnioskowanej pomocy, zgodnie bowiem z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. W odwołaniu od powyższej decyzji A. K. podniosła zarzut błędnego wyliczenia dochodu rodziny poprzez nieuprawnione doliczenie wyrównania za okres 01-06/2009, gdyż nie były to dodatkowe pieniądze, a jedynie kwota, której wcześniej nie wypłacono, przez co strona musiała zadłużyć się u znajomych i w banku, w konsekwencji wypłacone wyrównanie przeznaczone zostało na spłatę powstałego zadłużenia. Odwołująca zwróciła uwagę, iż przepis art. 7 ustawy wymienia okoliczności uzasadniające otrzymanie pomocy, a jednocześnie ustawodawca wymaga wystąpienia chociażby jednej z okoliczności, tymczasem strona i jej rodzina spełniają aż cztery przesłanki. Strona podniosła, iż znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, nie stać jej na opłatę posiłków w przedszkolu, a stan zdrowia jej i dziecka powoduje, iż muszą przyjmować leki, na których zakup nie wystarcza pieniędzy. Zwróciła uwagę na uregulowania art. 40 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej, których organ nie wziął pod uwagę. Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazując na zasadność utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji Kolegium powtórzyło dotychczasowy przebieg postępowania, stanowiska stron oraz wyliczenie, w oparciu o które ustalono dochód rodziny. Organ podkreślił, iż w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie rodziny przez okres, za który dochód ten uzyskano. Zwrócił uwagę na pismo Centrum Świadczeń Socjalnych z dnia 15 września 2009r., z którego wynika, iż odwołująca otrzymała wyrównanie jednorazowo w czerwcu 2009 roku. Po rozliczeniu tego wyrównania na okres 6 m-cy tj. na czas, za który należały się jej te świadczenia, miesięczną kwotę wyrównania doliczono do dochodu w okresie czerwiec-październik 2009 roku. Organ wskazał, iż uwzględniając tę jednorazową wypłatę ostatecznie wyliczył, iż dochód rodziny wyniósł 3 736,66 zł, na osobę zaś 747,33 zł. Dochód ten przekracza kryterium ustawowe, które dla pięcioosobowej rodziny wynosi 1755 zł (5 x 351 zł). Organ podkreślił, iż zasiłek okresowy jest formą pomocy przyznawanej zawsze, gdy wnioskodawca spełni wszystkie kryteria określone w ustawie, w odniesieniu do zasiłku okresowego takim kryterium jest m.in. kryterium dochodowe, które w niniejszej sprawie zostało przekroczone. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. K. podniosła zarzut błędnego wyliczenia dochodu rodziny, jego nieuzasadnionego podwyższenia w porównaniu z rzeczywiście osiąganym. Skarżąca podkreśliła, iż jest dla niej niezrozumiałym fakt doliczenia do dochodu wyrównania, ponieważ nie należy tej kwoty traktować jako dodatkowego dochodu, jest to kwota, która należała się rodzinie i miała być wcześniej wypłacona. Oświadczyła, iż wyrównanie spożytkowane zostało na pokrycie wywołanych terminowym brakiem tych pieniędzy długów u osób fizycznych i w banku. Dodała, iż organy pomijają fakt, iż spełnia kilka warunków określonych w art. 7 ustawy, nadto regulację art. 40 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, iż zasiłek celowy może być przyznany osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Skarżąca podniosła, iż jej rodzinę takie zdarzenie losowe dotknęło, gdyż w lutym 2009 roku syn M. przebywał w szpitalu, ponieważ towarzyszyła dziecku poniosła koszty w wysokości 315 zł (15 zł za dobę), natomiast w kwietniu 2009 roku strona przeszła operację i musiała zażywać dużą ilość leków. Zdaniem strony były to zdarzenia losowe. Zwróciła uwagę także na art. 41 ustawy o pomocy społecznej, z którego wynika, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy, który nie podlega zwrotowi. Organ nie rozważył zastosowania tej regulacji chociaż pisze, iż dostrzega trudną sytuację zdrowotną i materialną, ale pomimo to w 2009 roku jedynie przez cztery miesiące wypłacał pomoc, pozostałe 8 miesięcy pozostawił rodzinę strony bez żadnej pomocy, przez co naraził rodzinę na konieczność zaciągnięcia dodatkowych pożyczek. Nadto zwróciła uwagę, iż wszystkie decyzje wydane przez organ I instancji w dniu [...]r. są dla niej krzywdzące, gdy tymczasem otrzymała także dwie decyzje [...] i [...] dotyczące września, gdzie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji, chociaż chodziło o tę samą sprawę, czyli o przyznanie zasiłku na zakup posiłku lub żywności oraz w formie wyżywienia w przedszkolu oraz dodatkowej pomocy finansowej. Kończąc strona zaznaczyła, iż zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca, ponieważ przyznanie zasiłku na zakup posiłku lub żywności, a także w formie wyżywienia w przedszkolu oraz dodatkowej pomocy finansowej należą się jej rodzinie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż doszło do naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Podstawą działania organów w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), która określa zasady przyznawania pomocy społecznej. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 w/w ustawy). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy służy ona wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku okresowego, które przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Na gruncie przywołanej regulacji zauważyć należy, że szczególne okoliczności których wystąpienie uprawnia do zasiłku okresowego wskazane zostały przez ustawodawcę jedynie przykładowo. Przy czym przyjąć trzeba, że każda trudna sytuacja, połączona z niemożliwością jej przezwyciężenia będzie uprawniała do otrzymania tego świadczenia. Jednak jego przyznanie w każdym przypadku uzależnione będzie od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej obowiązany będzie odmówić przyznania zasiłku okresowego osobie samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, jeśli jej dochód przekroczy ustawowe kryterium dochodowe. Jednocześnie wskazując na dochód rodziny ustawodawca zdefiniował dochód jako sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie (art. 6 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej). W art. 8 ust. 3 w/w ustawy doprecyzował, iż za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Dla potrzeb kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia istotne jest uregulowanie art. 8 ust. 12 ustawy, z którego wynika, iż w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. Przepis ten określa sposób liczenia dochodu osoby lub rodziny w sytuacji uzyskania jednorazowo dochodu należnego za wskazany okres. Kwotę dochodu należy wówczas rozliczyć w równych częściach na miesiące, za które dochód został wypłacony. W przypadku określonym w art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej stosuje się więc podobną regułę jak w art. 8 ust. 11 tej ustawy, z tym, że uzyskanego dochodu nie rozlicza się na dwanaście miesięcy, lecz na okres, za który dochód wypłacono. Oznacza to, że dochód wypłacony "z dołu" (a więc po upływie okresu, którego dochód ten dotyczy), dolicza się do dochodu za minione miesiące. W przypadku uzyskania przez stronę jednorazowo dochodu wypłaconego za okres miniony, dochód ten - na podstawie art. 8 ust. 12 ustawy - dolicza się w równych częściach do dochodu za minione miesiące, a nie może być on doliczony do dochodu w kolejnych miesiącach, następujących po miesiącu, w którym dochód ten został wypłacony. Kwotę dochodu należy wówczas rozliczać w równych częściach na miesiące, za które dochód został wypłacony (por. wyrok WSA z dnia 11 grudnia 2008r., sygn.akt II SA/Lu 698/08, niepubl., dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA z dnia 29 stycznia 2009r., sygn.akt II SA/Bd 920/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 484861). W niniejszej sprawie organ ustalił, iż strona otrzymała jednorazowe wyrównanie za okres styczeń-czerwiec 2009 roku i stosownie do art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej kwotę wyrównania rozłożyła na 6 m-cy, jednakże organ rozliczył całą kwotę na 6 m-cy kolejnych począwszy od miesiąca wypłaty, skutkiem czego jest wadliwe wyliczenie dochodu na osobę w rodzinie skarżącej, sprzeczne z art. 8 ust. 3 i ust. 12 ustawy o pomocy społecznej. Organ powinien był rozliczyć wypłacone wyrównanie na miesiące, za które zostało ono wypłacone. Z uwagi na niewłaściwy sposób wyliczenia przyjętych jako podstawa rozstrzygnięcia konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, tak I jak i II instancji, w celu powtórzenia tego niewątpliwie istotnego dla sprawy elementu stanu faktycznego sprawy. Uchybienia organu należy upatrywać również w pominięciu przez organ odwoławczy wszystkich wniosków i żądań skarżącej zgłoszonych w odwołaniu. Z obowiązku ustosunkowania się do wszystkich zgłaszanych żądań, w ramach realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania, nie zwalniał organu fakt, iż odwołanie skarżącej było odwołaniem zbiorczym od trzech decyzji wydanych przez organ I instancji w dniu [...]r. Jeżeli bowiem organ II instancji miał jakiekolwiek wątpliwości co do zakresu zgłoszonych w odwołaniu wniosków powinien był wezwać stronę do sprecyzowania ich, skoro tego nie uczynił to obowiązany był odpowiedzieć na wszystkie. W konsekwencji obowiązywania zasady dwuinstancyjności ustalenia faktyczne ma dokonywać zarówno organ instancji jak i organ odwoławczy. Do jej zachowania nie wystarczy bowiem wydanie w sprawie dwóch rozstrzygnięć organów administracji publicznej różnych stopni. Organ odwoławczy rozstrzyga sprawę merytorycznie, a zatem ma prawo i obowiązek prowadzić własne postępowanie dowodowe w trybie art. 136 K.p.a. (wyrok WSA z dnia 19 lutego 2009r., sygn.akt II SA/Op 512/08, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 555653). W analizowanej sprawie Kolegium pominęło wniosek skarżącej złożony w trybie art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osoba albo rodzina o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty tego zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Organ odwoławczy nie odniósł się również do wniosku skarżącej złożonego z powołaniem się na przepis art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Reasumując wskazać należy, iż w ramach ponownie prowadzonego postępowania organy obu instancji winny skupić się na prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy a następnie jego analizie w świetle obowiązujących przepisów prawa, z uwzględnieniem wniosków i żądań zgłaszanych przez stronę. Z uwagi na wyżej wskazane naruszenia prawa Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ar