II SA/Łd 324/10

Dnia 26 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2010 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie wyżywienia w przedszkolu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) art. 3 pkt 1, art. 5, art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259), uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]r. w sprawie określenia warunków odpłatności za pomoc w formie posiłków, przyznawana w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w latach 2006-2009, art. 2 ust. 1, art. 24, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008r., Nr 115, poz. 728 ze zm.) odmówił A. K. przyznania pomocy w formie wyżywienia w przedszkolu dla dziecka M. K. w miesiącu październiku 2009 roku. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż strona prowadzi gospodarstwo domowe wraz z mężem i 3 dziećmi, dochód rodziny stanowią pobory męża, dofinansowanie do czynszu, 2 zasiłki rodzinne, dodatek z tytułu urlopu wychowawczego, 2 dodatki z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz 3 zasiłki pielęgnacyjne, co daje łączną kwotę 2 764,86 zł. Nadto organ do dochodu strony doliczył kwotę 971,80 tj. dodatek z tytułu urlopu wychowawczego, 2 zasiłki pielęgnacyjne i 2 dodatki rehabilitacyjne, które to świadczenia były przyznane na syna M. w okresie 01-08/2009 i syna M. w okresie 03-08/2009. Organ ustalił, iż strona otrzymała również wyrównanie świadczeń w czerwcu 2009 jednorazowo, która to kwotę organ rozliczył na 5 miesięcy i doliczył do dochodu rodziny w okresie 06-10/2009. Reasumując organ wyliczył, iż łączy dochód rodziny strony wynosi 3 736,66 zł co na osobę daje kwotę 747,33 zł i przekracza 200 % kryterium dochodowego rodziny tj. kwotę 3 510 zł. uprawniającego do otrzymania pomocy z częściowa odpłatnością, zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]r. w sprawie określenia warunków odpłatności za pomoc w formie posiłków przyznawaną w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W odwołaniu od powyższej decyzji A. K. zgłosiła zarzut błędnego wyliczenia dochodu rodziny poprzez nieuprawnione doliczenie wyrównania za okres 01-06/2009, gdyż nie były to dodatkowe pieniądze. Podkreśliła, iż z uwagi na opóźnienie w wypłacie tych pieniędzy rodzina zmuszona była zadłużyć się u znajomych i w banku, w konsekwencji wypłacone wyrównanie spożytkowane zostało na spłatę powstałego zadłużenia. Odwołująca zwróciła uwagę, iż przepis art. 7 ustawy wymienia okoliczności uzasadniające otrzymanie pomocy, jednocześnie ustawodawca wymaga wystąpienia chociażby jednej z okoliczności, tymczasem strona i jej rodzina spełniają aż cztery przesłanki. Strona podniosła, iż znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, nie stać jej na opłatę posiłków w przedszkolu, a stan zdrowia jej i dziecka powoduje, iż muszą przyjmować leki, na których zakup nie wystarcza pieniędzy. Zwróciła uwagę na uregulowania przepisów art. 40 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej, których organ nie wziął pod uwagę. Strona podkreśliła, iż odmowa przyznania pomocy w formie wyżywienia dla dziecka automatycznie pozbawia go tej możliwości, ponieważ rodziny nie stać na dokonanie comiesięcznej tak dużej opłaty za przedszkole. Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazując na zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji Kolegium powtórzyło dotychczasowy przebieg postępowania, stanowiska stron oraz wyliczenie w oparciu o które ustalono dochód rodziny. Organ podkreślił, iż w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie rodziny przez okres, za który dochód ten uzyskano. Zwrócił uwagę na pismo Centrum Świadczeń Socjalnych z dnia 15 września 2009r., z którego wynika, iż odwołująca otrzymała wyrównanie jednorazowo w czerwcu 2009 roku. Po rozliczeniu tego wyrównania na okres 5 m-cy tj. na czas, za który należały się jej te świadczenia, miesięczną kwotę wyrównania doliczono do dochodu w okresie czerwiec-październik 2009 roku. Organ wskazał, iż uwzględniając tę jednorazową wypłatę ostatecznie wyliczył, iż dochód rodziny wyniósł 3 736,66 zł, na osobę zaś 747,33 zł i przekracza kryterium dochodowe, określone w art. 8 ust. 1 7ustawy o pomocy społecznej, uprawniające do otrzymania pomocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. K. powtórzyła za odwołaniem zarzut błędnego wyliczenia dochodu rodziny, jego nieuzasadnionego podwyższenia w porównaniu z rzeczywiście osiąganym. Skarżąca podniosła, iż jest dla niej niezrozumiałym fakt doliczenia do dochodu wyrównania, ponieważ nie należy tej kwoty traktować jako dodatkowego dochodu, jest to kwota, która należała się i miała być wcześniej wypłacona, a spożytkowana została na pokrycie długów zaciągniętych u osób fizycznych i w banku. Dodała, iż organy pomijają fakt, iż spełnia kilka warunków określonych w art. 7 ustawy, nadto regulację art. 40 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, iż zasiłek celowy może być przyznany osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Skarżąca podniosła, iż jej rodzinę takie zdarzenie losowe dotknęło, gdyż w lutym 2009 roku syn M. przebywał w szpitalu, a ponieważ towarzyszyła dziecku to również poniosła koszty w wysokości 315 zł (15 zł za dobę), natomiast w kwietniu 2009 roku strona przeszła operację i musiała zażywać dużą ilość leków. Zdaniem strony były to zdarzenia losowe. Zwróciła uwagę także na art. 41 ustawy o pomocy społecznej, z którego wynika, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy, który nie podlega zwrotowi. Organ nie rozważył zastosowania tej regulacji chociaż pisze, iż dostrzega trudną sytuację zdrowotną i materialną, ale pomimo to w 2009 roku jedynie przez cztery miesiące wypłacał pomoc, pozostałe 8 miesięcy pozostawił rodzinę strony bez żadnej pomocy, przez co naraził rodzinę na konieczność zaciągnięcia dodatkowych pożyczek. Nadto, iż wszystkie decyzje wydane przez organ I instancji w dniu [...]r. są dla niej krzywdzące, gdy tymczasem otrzymała także dwie decyzje [...] i [...] dotyczące września, gdzie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji, chociaż chodziło o tę samą sprawę, czyli o przyznanie zasiłku na zakup posiłku lub żywności oraz w formie wyżywienia w przedszkolu oraz dodatkowej pomocy finansowej. Kończąc strona zaznaczyła, iż zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca, ponieważ przyznanie zasiłku na zakup posiłku lub żywności, a także w formie wyżywienia w przedszkolu oraz dodatkowej pomocy finansowej należą się jej rodzinie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż doszło do naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli jest decyzja rozstrzygająca o odmowie przyznania skarżącej pomocy w formie wyżywienia w przedszkolu w miesiącu październiku 2009 roku dla syna M. K. Materialnoprawną podstawę wskazanej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej oraz ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Z przywołanych uregulowań prawnych wynika, iż w ramach Programu realizowane są działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku lub niepełnosprawnym. Nadto w art. 5 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego czytamy, iż pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepisy ustawy o pomocy społecznej znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na delegację art. 7 ustawy ustanawiającej program wieloletni, stosownie do którego, do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w art. 6a, mają zastosowanie odpowiednio przepisy pomocy społecznej. Tym samym, mając na uwadze art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej organ wyliczył dochód osoby w rodzinie i ustalił, iż dochód ten przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej i wynosi 351 zł (351 zł x 5 x 150% = 2 632,50 zł). Analiza dokumentów sprawy uzasadnia stwierdzenie, iż organ błędnie wyliczył dochód rodziny skarżącej. Do dochodu za miesiąc październik wliczył bowiem kwotę wyrównania należnego stronie za okres styczeń - czerwiec 2009 roku, rozliczając to wyrównanie na miesiące czerwiec-październik 2009 roku, zamiast na miesiące, za które zostało wypłacone. Taki sposób rozliczenia wyrównania nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Zgodnie z art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. Przepis ten określa sposób liczenia dochodu osoby lub rodziny w sytuacji uzyskania jednorazowo dochodu należnego za wskazany okres. Kwotę dochodu należy wówczas rozliczyć w równych częściach na miesiące, za które dochód został wypłacony. W przypadku określonym w art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej stosuje się więc podobną regułę jak w art. 8 ust. 11 tej ustawy, z tym, że uzyskanego dochodu nie rozlicza się na dwanaście miesięcy, lecz na okres, za który dochód wypłacono. Oznacza to, że dochód wypłacony "z dołu" (a więc po upływie okresu, którego dochód ten dotyczy), dolicza się do dochodu za minione miesiące. W przypadku uzyskania przez stronę jednorazowo dochodu wypłaconego za okres miniony, dochód ten - na podstawie art. 8 ust. 12 ustawy - dolicza się w równych częściach do dochodu za minione miesiące, a nie może być on doliczony do dochodu w kolejnych miesiącach, następujących po miesiącu, w którym dochód ten został wypłacony. Kwotę dochodu należy wówczas rozliczać w równych częściach na miesiące, za które dochód został wypłacony (por. wyrok WSA z dnia 11 grudnia 2008r., sygn.akt II SA/Lu 698/08, niepubl., dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA z dnia 29 stycznia 2009r., sygn.akt II SA/Bd 920/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 484861). W niniejszej sprawie organ ustalił, iż strona w czerwcu otrzymała jednorazowe wyrównanie za okres styczeń-czerwiec 2009 roku, jednakże organ rozliczył całą kwotę na kolejne miesiące począwszy od miesiąca wypłaty, czerwca, skutkiem tego jest wadliwe wyliczenie dochodu na osobę w rodzinie skarżącej, sprzeczne z art. 8 ust. 3 i ust. 12 ustawy o pomocy społecznej. Organ powinien był rozliczyć wypłacone wyrównanie na miesiące, za które zostało ono wypłacone zatem na miesiące styczeń – czerwiec 2009 roku. W ramach ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, gdy organ ponownie przeliczy dochód rodziny skarżącej, obowiązany jest rozważyć zastosowanie w sprawie art. 6 ust. 2 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Stosownie, do którego pomoc może być przyznana odpłatnie rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód na osobę w rodzinie przekracza kryterium, o którym mowa w art. 5 ust. 1 tej ustawy, tj. 150% kryterium dochodowego, co stanowi kwotę 2 632,50 zł (351 zł x 5 x 150%). W ust. 2 art. 6 w/w ustawy czytamy, iż Rada gminy, w drodze uchwały, określi warunki odpłatności za pomoc. Uregulowanie to umożliwia zatem przyznanie pomocy rodzinie, która przekracza ustawowe kryterium ale odpłatnie, przy czym wysokość koniecznych opłat jest określona, dla potrzeb niniejszej sprawy, w uchwale Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]r. w sprawie określenia warunków odpłatności za pomoc w formie posiłków przyznawaną w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Z przywołanej uchwały wynika, iż w przypadku ustalenia, iż dochód osoby w rodzinie przekracza określone w uchwale ramy strona uprawniona otrzyma pomoc, ale jednocześnie zobowiązana będzie ponosić odpowiednią część opłat. Rada Miejska, w powoływanym akcie, szczegółowo określiła przedziały procentowe wysokości osiągniętego dochodu na osobę w rodzinie i odpowiednio wysokość należnej dopłaty. Uchybienia organu upatrywać należy również w braku ustosunkowania się do podnoszonego w odwołaniu, a później i w skardze, zarzutu pominięcia w ustalonym stanie faktycznym przepisu art. 40 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Przywołany już przepis art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" wskazuje, iż do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie przepisy o pomocy społecznej. Jedyne wyłączenie dotyczy art. 6a ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", nie ma tym samym żadnych przeszkód prawnych do rozważenia przesłanek art. 40 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy obowiązany był natomiast odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania czego nie uczynił. Przepisy art. 40 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej normują szczególne zasady przyznania zasiłku celowego, zasiłek ten, w wyjątkowych przypadkach, może otrzymać rodzina przekraczająca wymienione w ustawie kryterium dochodowe, jeśli poniosła stratę w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Świadczenie to jest niezależne od dochodów poszkodowanej rodziny i może być przyznane bezzwrotnie. Ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono swobodnej ocenie organu. Nie można natomiast zapominać, iż właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (G. Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 1, Kraków 2005, s. 183 i cytowane tam orzecznictwo). Konsekwencją takiego rozumienia zasady dwuinstancyjności jest to, że obowiązkiem organu jest rozpatrzenie wszystkich żądań i wniosków strony oraz ustosunkowanie się do tych żądań w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn.akt IV SA 385/87, publ. CAP 1987/21; wyrok NSA z dnia 1 marca 1995 r., sygn.akt SA/Wr 1980/94, dostępny Lex nr 26570). Konsekwencją powyższego jest obowiązek odniesienia się przez organ II instancji do żądań wnoszącej odwołanie strony skarżącej i jest to niezbędne minimum działań organu odwoławczego, które umożliwia właściwe zrealizowanie zasady dwuinstancyjności. W analizowanej sprawie Kolegium pominęło wnioski skarżącej zmierzające do przeanalizowania stanu faktycznego sprawy pod kątem art. 40 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej, czyni to zasadnym podniesione w skardze zarzuty strony. Reasumując, w ramach ponownie prowadzonego postępowania organy obu instancji winny skupić się na prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy a następnie jego analizie w świetle obowiązujących przepisów prawa, z uwzględnieniem wniosków i żądań zgłaszanych przez stronę. Z uwagi na wyżej wskazane naruszenia prawa Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ar