II SA/Łd 324/16

Dnia 20 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2016 roku sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz T. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania T. G., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. Dnia [...], nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku R. R., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, urządzeń budowlanych oraz zjazdu przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A (działki nr ewid. 112/4 i 114/12 oraz fragmenty działek nr ewid. 114/11 i 114/8, obręb [...]). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 199 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."). W decyzji organ określił zasady zabudowy wskazując, iż nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona w załączniku graficznym, a wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 112/4 ma wynosić od 0,11 do 0,32. Szerokość elewacji frontowej (od ul. A) ma wynosić od 11 m do 21 m, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 3 m do 10 m. Kształtując natomiast geometrię dachu organ wskazał, że dach ma być o spadkach głównych połaci dachowych od 0° do 30°, wysokość głównej kalenicy, attyki ma mieścić się w przedziale od 3 m do 10 m, a jej kierunek ma być równoległy lub prostopadły względem bocznych granic działki nr ewid. 112/4. Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniósł T. G., właściciel działki nr ewid. 111/2 i 111/1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 roku, sygn. akt: II SA/Łd 664/15, po rozpoznaniu skargi T. G., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Po ponownym rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż zarówno organy administracji, jak i sąd administracyjny związani są prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2015 roku. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania powoduje, że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy Kolegium wskazało na zagadnienie, które – zdaniem Sądu – zdecydowało o uchyleniu zaskarżonej decyzji, czyli konieczność wyjaśnienia rozbieżności w numeracji działek stanowiących teren inwestycji i opisanych w decyzji oraz działek pokazanych na załączniku graficznym do tej decyzji. Następnie Kolegium przedstawiło treść regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeń wykonawczych, które kształtują postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jak wskazało, jednym z warunków pozytywnego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, jako warunek konieczny organ musi ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W tym celu organ orzekający, zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"), wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W sprawie Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji wyznaczył wokół terenu inwestycji obszar analizowany zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji od strony ul. A i, w ocenie Kolegium, taki obszar jest wystarczający dla określenia parametrów i cech przyszłej zabudowy. Obszar analizy stanowi fragment miasta reprezentatywny i wystarczający dla wykonania analizy cech i parametrów zabudowy sąsiedniej. Przedmiotem inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, która – zdaniem Kolegium – stanowi kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. W sąsiedztwie terenu inwestycji przy ul. A, ul. B i ul. C zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, dlatego planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację występującej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do pozostałych elementów zabudowy i zagospodarowania terenu Kolegium wskazało, iż parametry, gabaryty i inne cechy planowanego obiektu zostały określone na podstawie parametrów, gabarytów i cech obiektów występujących w obszarze analizowanym. Jak podkreślił organ drugiej instancji, sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego, ani sposób określenia cech i parametrów przyszłej inwestycji, nie były kwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wprawdzie Sąd odniósł się szczegółowo jedynie do parametrów inwestycji kwestionowanych w skardze T. G., tj. do wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Nie może jednakże – zdaniem organu – wobec treści uzasadnienia wyroku, budzić wątpliwości, że pozostałe parametry inwestycji zostały także przez Sąd uznane za prawidłowe. W sprawie przyczyną uchylenia decyzji organu drugiej instancji była wyłącznie konieczność wyjaśnienia rozbieżności w numeracji działek stanowiących teren inwestycji i opisanych w decyzji oraz działek pokazanych na załączniku graficznym do tej decyzji. Odnosząc się do tej kwestii Kolegium wyjaśniło, że istotnie w treści decyzji Prezydenta Miasta Ł., jako teren inwestycji wskazano działki nr ewid. 112/4 i 114/12 oraz fragmenty działek nr ewid. 114/11 i 114/18, a na załączniku graficznym do tej decyzji, w granicach terenu inwestycji znajdują się działki nr ewid. 112/1, 112/2, 112/3 i 114/12 oraz fragmenty działek nr ewid. 114/11 i 114/18. Rozbieżność ta – jako podkreśliło Kolegium – wynika z faktu, że mapa stanowiąca załącznik do decyzji nie uwzględnia jeszcze scalenia działek nr ewid. 112/1, 112/2 i 112/3 w jedną działkę nr ewid. 112/4. Nie zmienia to jednak tego, że teren inwestycji opisany w decyzji oraz pokazany na załączniku graficznym jest terenem tożsamym, co potwierdza wypis z ewidencji gruntów z dnia 18 lutego 2015 roku załączony do akt sprawy. Wynika z niego bowiem, że na obecną działkę nr ewid. 112/4 przy ul. A o powierzchni 0,1277 ha składają się dotychczasowe działki nr ewid.: 112/1 o powierzchni 0,0092 ha, 112/2 o powierzchni 0,0401 ha i 112/3 o powierzchni 0,0784 ha (łączna powierzchnia 0,1277 ha). Dodatkowo stan ten odzwierciedla mapa dostępna w EGBiL – Moduł Prezentacji Internetowej, także załączona do akt sprawy. W skardze na powyższą decyzję T. G. wniósł o jej uchylenie, a także usunięcie wady decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak: [...] oraz orzeczenie o zwrocie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Autor skargi wskazał na naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 54 w zw. z art. 61 u.p.z.p. poprzez odmowę uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, posiadającej wadę polegającą na rozbieżności w numeracji działek między jej częścią tekstową a graficzną (załącznik nr 1), - art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), poprzez odmowę uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, opartej na wadliwych ustaleniach faktycznych oraz poprzez dopuszczenie niejasności w kwestii określenia przedmiotu inwestycji, której dotyczyły dotychczasowe rozstrzygnięcia (decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak:[...], decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...], wyrok WSA w Łodzi sygn. akt Il SA/Łd 664/15 oraz ostatnia decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...]), co do których skarżący wniósł o wyjaśnienie kwestii rozbieżności w uzasadnieniach ww. rozstrzygnięć, a w szczególności, czy zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, czy budynku mieszkalnego w formie zespołu w zabudowie szeregowej (zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej). W motywach skargi jej autor podkreślił, że Kolegium nie zastosowało się do treści wyroku z dnia 4 listopada 2015 roku. Tymczasem zgodnie z treścią ww. wyroku zarzut rozbieżności w numeracji działek między jej częścią tekstową a graficzną, został uznany za trafny. Sąd uznał, że rozbieżność owa nie została wyjaśniona w toku postępowania, co jest uchybieniem nieakceptowalnym, wymaga wyjaśnienia i usunięcia. Ponadto Sąd stwierdził, że dla oceny zasadności zarzutu nie ma znaczenia wyjaśnienie tej kwestii w odpowiedzi na skargę, gdyż to decyzja, wraz z załączoną do niej w postaci załącznika mapą określa teren inwestycji. Zdaniem autora skargi Kolegium nie zastosowało się do treści ww. wyroku, bowiem wyjaśnienie kwestii stanowiącej treść zarzutu nastąpiło w uzasadnieniu jego decyzji, zaś samo uchybienie zawarte w decyzji Prezydenta Miasta nie zostało usunięte, a decyzja ta w niezmienionej formie została podtrzymana. Okoliczność ta stanowi naruszenie art. 54 zw. z art. 61 u.p.z.p., który określa, że decyzja ustalająca warunki zabudowy określa m.in. rodzaj inwestycji (pkt 1), warunki szczegółowego zagospodarowania terenu i linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (pkt 3). To decyzja, wraz z załączoną do niej mapą określa teren inwestycji. Ponadto mając na uwadze treść przepisów art. 7 oraz art. 77 ust. 1 K.p.a. skarżący wniósł o wyjaśnienie czy decyzja Prezydenta Miasta Ł. dotyczy inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, czy budynku stanowiącego zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych w formie zabudowy szeregowej. Wątpliwości skarżącego wynikają stąd, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] (str. 5) napisało, że inwestor zamierza zlokalizować zabudowę jednorodzinna szeregową. Zgodnie z treścią uzasadnienia wyroku z dnia 4 listopada 2015 roku zacytowany został fragment przywołanego uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ale brak jest jakiegokolwiek komentarza, iż pozostaje to w niezgodności z samym przedmiotem postępowania określonym w kwestionowanej decyzji. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w decyzji z dnia [...] nie wspomina już o realizacji zabudowy mieszkaniowej szeregowej. Opisana sytuacja – zdaniem skarżącego – świadczy o próbie zakamuflowania faktycznego zakresu inwestycji (budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej to także budynek mieszkalny tyle, że składający się z kilku budynków o takiej funkcji zblokowanych w szeregu) albo o bardzo powierzchownym traktowaniu przez ww. organy rozpatrywanych spraw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Tytułem wstępu wyjaśnić wypada, iż zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania, powoduje że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Zaakcentować wypada, iż ustawodawca, na gruncie art. 153 P.p.s.a., w żadnym przypadku nie przewiduje zwolnienia organu od obowiązku uwzględnienia w toku ponownego rozpoznawania sprawy oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu, gdy tenże się z nimi nie zgadza. W tym miejscu przypomnieć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 roku, sygn. akt: II SA/Łd 664/15, po rozpoznaniu skargi T. G., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wskazany wyrok jest prawomocny od dnia 28 stycznia 2016 roku. W treści przywołanego wyroku Sąd uznając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego wskazał, iż trafny jest zarzut rozbieżności w numeracji działek między częścią tekstową decyzji a jej częścią graficzną w postaci mapy (załącznik nr 1). Otóż w decyzji wskazano, że inwestycja jest planowana w Ł. przy ul. A na działkach nr ewid. 112/4 i 114/2 oraz na fragmentach działek nr ewid. 114/11 i 114/18, a na załączniku graficznym zakreślono linie rozgraniczające teren inwestycji wokół działek nr ewid. 112/2, 112/3 i 114/12. Jak podkreślił Sąd, zarzut ten został podniesiony w odwołaniu, jednak rozbieżność owa nie została wyjaśniona w toku postępowania odwoławczego. Tymczasem powyższe uchybienie jest nieakceptowalne, wymaga wyjaśnienia i usunięcia czyniąc zasadnym zarzut wadliwych ustaleń faktycznych, a więc przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) i stanowi o naruszeniu art. 54 zw. z art. 61 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, dla oceny zasadności zarzutu nie ma znaczenia wyjaśnienie tej kwestii w odpowiedzi na skargę, gdyż to decyzja wraz z załączoną do niej w postaci załącznika mapą, określa teren inwestycji. Sąd wyeliminowując z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. napisał, że wada decyzji może zostać usunięta przez organ odwoławczy. Stosownie do powołanego wcześniej przepisu art. 153 P.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpoznając odwołanie zobowiązane było uwzględnić zalecenie wynikające z przywołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 listopada 2015 roku. Kontrolując legalność zaskarżonej w sprawie niniejszej decyzji, która została wydana po ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej po wspomnianym wyroku, skład orzekający uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ naruszył przepis art. 153 P.p.s.a., co miało wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu dostrzec należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze jedynie w uzasadnieniu decyzji odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniło, że rozbieżność między częścią tekstową decyzji o warunkach zabudowy, a stanowiącą załącznik do niej mapą, wynika stąd, że mapa nie uwzględnia scalania działek nr ewid. 112/1, 112/2 i 112/3 w działkę nr ewid. 112/4. Nie kwestionując powyższego dostrzec wypada, iż samo odniesienie się do tej kwestii w treści uzasadnienia decyzji odwoławczej skutkuje tym, że nadal w obrocie prawnym pozostaje decyzja o warunkach zabudowy, w której istnieje rozbieżność w zakresie terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym między częścią tekstową decyzji, a mapą stanowiącą do niej załącznik. Rozbieżność ta znana była już organowi pierwszej instancji wydającemu decyzję ustalającą warunki zabudowy po raz pierwszy w tej sprawie, gdyż scalenie działek nastąpiło przed datą wydania tej decyzji. Z tego powodu – zdaniem Sądu – przedmiotem rozwagi organu odwoławczego powinna być kwestia wydania decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego rozbieżności w zakresie określenia przedmiotu inwestycji wskazać wypada, iż istotnie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] wskazano, iż inwestor planuje realizację zespołu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Jednakże dostrzec wypada, iż przedmiot inwestycji określa decyzja o warunkach zabudowy, czyli decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], gdzie napisano, że jest to budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem. Przedmiotem inwestycji jest zatem budowa jednego budynku mieszkalnego z garażem, a nie zespołu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. W ocenie Sądu, pomyłkę poczynioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] należy rozpatrywać w kategoriach oczywistej omyłki, która – w obliczu dowodów załączonych do akt administracyjnych (przede wszystkim wniosku o ustalenie warunków zabudowy) – pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Wbrew twierdzeniom skarżącego, opisana pomyłka nie świadczy o próbie kamuflowania faktycznego zakresu inwestycji, czy o powierzchownym traktowaniu przez organy sprawy. Konkludując Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 153 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę – co należy wyraźnie podkreślić – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zobligowane będzie uwzględniając wskazania zawarte w motywach niniejszego wyroku podjąć odpowiednie działania w celu ostatecznego wyeliminowania rozbieżności między częścią tekstową, a graficzną decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obszaru objętego zamierzeniem inwestycyjnym. a.bł.