II SA/Łd 326/07

Dnia 22 marca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2007 roku sprawy ze skargi M. J. i R. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nałożenie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] z dnia [...]; 2. stwierdza, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem Nr [...] ([...]), z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie przepisu art. 138 par 1 pkt 1, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie [...] (znak: [...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł., przy ul. A 20. Organ odwoławczy w uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazał, iż w dniu 11 kwietnia 2005 r. R. J. złożył w organie pierwszej instancji zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego położonego w Ł. przy ul. A 20. Inwestor oświadczył, że do użytkowania budynku chce przystąpić w dniu 1 maja 2005 r. W czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 22 kwietnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że roboty budowlane zakończono w listopadzie 2004 r., a budynek jest już użytkowany. Postanowieniem z dnia [...] organ pierwszej instancji, wymierzył inwestorom karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w wysokości 10.000 zł . W zażaleniu na powyższe postanowienie M. i R. małżonkowie J., podnieśli, że faktycznie zamieszkują w mieszkaniu przy ul. B, a po dokonaniu zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych w nowowzniesionym budynku przewieźli do niego jedynie meble, kwiaty i rzeczy niezbędne do zamieszkania. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że do użytkowania wybudowanego obiektu uprawnia inwestora upływ 21-dniowego terminu od dnia doręczenia właściwemu organowi zawiadomienia, jeżeli w tym okresie organ nadzoru budowlanego nie zgłosi sprzeciwu. Zaznaczył, że podczas czynności kontrolnych dokonanych w obecności R. J., ustalono, że inwestorzy przystąpili do użytkowania budynku z naruszeniem przepisu art. 54 ustawy – Prawo budowlane. Stwierdzający ten fakt protokół, podpisany został przez inwestora bez uwag. Dokonane ustalenia potwierdzono również załączonym do akt sprawy materiałem zdjęciowym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, wprowadzonego ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) i obowiązującego od dnia 31 maja 2004 r. w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w przepisie art. 59f ust. 1, z tym, ze stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stawka określona w przepisie art. 59f omawianej ustawy stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Budynek mieszkalny wzniesiony przez M. i R. małżonków J. uznano za należący do I kategorii obiektów budowlanych, dla których ustawodawca określił współczynnik kategorii (k) – 2,0 oraz współczynnik wielkości (w) –1,0. W tym stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ustalił w sposób prawidłowy wysokość opłaty legalizacyjnej, która wynosi dla budynku mieszkalnego: (500 zł x 10) x 2,0 x 1,0 =10.000,00 zł. Organ odwoławczy wydając postanowienie nie podzielił poglądu skarżących, że fakt zameldowania pod innym adresem i ponoszenia z tego tytułu kosztów jego utrzymania, przesądza o innym – niż ustalony przez organ pierwszej instancji – stanie faktycznym. Uznano, że materiał zdjęciowy w sposób jednoznaczny dawał podstawę do stwierdzenia, że przedmiotowy obiekt był użytkowany. Świadczyły o tym przedmioty osobistego użytku takie jak przybory toaletowe i ręczniki w łazience, kwiaty doniczkowe i cięte w wazonie z wodą w pokoju, wyposażenie kuchni w niezbędne urządzenia i przedmioty codziennego użytku. Rozmieszczenie przedmiotów wskazywało na to, że nie są one wyłącznie przechowywane, ale użytkowane. Ponadto okoliczność ta została potwierdzona własnoręcznym podpisem uczestniczącego w oględzinach R. J. W tym stanie rzeczy dotyczące tej kwestii twierdzenia inwestora zawarte w zażaleniu uznano za niewiarygodne. W dniu 6 lipca 2005 r. M. i R. małżonkowie J. wnieśli skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżący postulowali uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Zarzucili, że organ odwoławczy nie przeprowadził wnikliwego postępowania dowodowego w zakresie merytorycznym, opierając się jedynie na fotografiach wykonanych przez pracownika Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazali, że stan uwidoczniony na fotografiach nie dawał podstaw do uznania, że przystąpiono do samowolnego użytkowania budynku, gdyż kontrolujący fotografowali jedynie pomieszczenia, w których stały meble. Podkreślili, że kontrolujący nie pozostawił kopii protokołu podpisanego bez uwag przez R. J. Dopiero po otrzymaniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wymiarze kary, w którym powołano się na podpis skarżącego na protokole doręczono im odpłatnie na wniosek fotokopie protokołu. Podnieśli ponadto, że rozstrzygnięcia organów obu instancji wydano w wyniku wadliwie przeprowadzonych postępowań, naruszających podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżących fakt, że rozstrzygnięcie o nałożeniu kary nastąpiło postanowieniem nie zwalniał organu z obowiązku rzetelnego zgromadzenia materiału dowodowego, umożliwienia stronie zapoznania się z nim i zajęcia stanowiska przed wydaniem rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 par. 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu oraz w postanowieniu poprzedzającym takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez ich uchylenie. Nie budzi wątpliwości prawidłowość przytoczonej przez organy podstawy prawnej do nałożenia na inwestora kary z tytułu niezgodnego z prawem przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) stanowi bowiem, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przy tak określonej podstawie prawnej kluczowym elementem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie winno być stwierdzenie przystąpienia przez inwestorów do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy – Prawo budowlane, a więc przed zawiadomieniem właściwego organu o zakończeniu budowy lub upływem 21 dni od dokonania zgłoszenia, jeżeli organ ten, w owym terminie nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji (art. 54 omawianej ustawy) bądź przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 omawianej ustawy). Nie budzi wątpliwości poprawność ustalenia organów, iż skarżący przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego winni zachować się w sposób opisany w przepisie art. 54 ustawy i dokonać zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Żadna bowiem z przesłanek opisanych w przepisie art. 55 ustawy – Prawo budowlane nie występowała w niniejszej sprawie, a tym samym zbędne było uzyskiwanie przez inwestorów pozwolenia na użytkowanie. Analizując działania organów z punktu widzenia ustalenia i oceny okoliczności mających uzasadniać tezę o niezgodnym z prawem przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego wskazać wypada, iż przedsięwzięte w tym zakresie działania organów naruszają przepisy o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego. Jedynymi elementami postępowania dowodowego, na których bazuje stwierdzenie organów o bezprawnym przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego jest dokumentacja fotograficzna wykonana w czasie oględzin budynku oraz protokół z wizji lokalnej przeprowadzonej w następstwie zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, podpisany przez inwestora. Analizując powyższe elementy postępowania dowodowego wskazać wypada, iż nie mogą one samodzielnie przemawiać za tezą o bezprawnym sposobie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Owszem są to pewne elementy stanu faktycznego, ale mające co najwyżej walor poszlaki. Organy zaś zupełnie bezzasadnie przyznały im rolę "dowodu koronnego". Z dokumentacji fotograficznej można co najwyżej wyprowadzić wniosek, iż określone przedmioty codziennego użytku znajdowały się w obiekcie budowlanym w czasie przeprowadzonych oględzin. Zgromadzenie tych przedmiotów w obiekcie będącym formalnie w fazie budowy nie jest działaniem zabronionym przez prawo, a zatem brak jest podstawy, w oparciu o którą skarżącym można byłoby stawiać jakikolwiek zarzut w tym zakresie. Ponadto skarżący nie zaprzeczali temu w toku postępowania wskazując, iż przedmioty te sukcesywnie przywozili do nowego budynku z dotychczasowego mieszkania chcąc zdążyć przed planowanym terminem rozpoczęcia użytkowania budynku. Konkludując wskazać należy, iż powstała w niniejszym postępowaniu dokumentacja fotograficzna jest dalece niewystarczająca dla udowodnienia tezy o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Wydaje się, iż co najwyżej mogłaby ona służyć jako uzupełnienie innych źródeł dowodowych wskazujących na fakt przystąpienia inwestorów do użytkowania przedmiotowego obiektu. W szczególności można byłoby tutaj wskazać na osobowe źródła dowodowe. Ocena jedynie dokumentacji fotograficznej w żadnym razie nie prowadzi do tego wniosku, jaki został wyciągnięty przez organy nadzoru budowlanego. Stąd wniosek ten uznać wypada za dowolny. Drugi z dowodów, na którym bazują organy to podpis inwestora na protokole z wizji lokalnej. Wydaje się, iż organy w sposób niczym nie uzasadniony okoliczności tej przypisują tak fundamentalne znaczenie. Owszem skarżący podpisał ów protokół (czego nie uczyniła jego żona nieobecna podczas wizji) ale nie był to protokół sporządzony dla wykazania tej konkretnej okoliczności lecz dla wskazania stanu robót budowlanych po ich deklarowanym zakończeniu. Na temat przystąpienia do użytkowania w owym protokole znalazło się tylko jedno zdanie "stwierdzono użytkowanie obiektu budowlanego" zamieszczone pomiędzy innymi stwierdzeniami tyczącymi zupełnie odmiennych kwestii. Z protokołu nie wynika aby ta kwestia była przedmiotem szczególnego zainteresowania osoby dokonującej oględziny, aby w szczególności zwrócono na nią uwagę inwestora. Z protokołu nie wynika również aby inwestorowi dano możliwość zajęcia stanowiska wobec poczynionego w protokole stwierdzenia. W takiej sytuacji zupełnie dowolne są stwierdzenia organów upatrujące w tym właśnie protokole podpisanym bez zastrzeżeń przez skarżącego przyznania się do faktu rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego. Z okoliczności sprawy wynika – i należy tutaj zgodzić się ze skarżącymi – iż wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia było dla stron postępowania działaniem zaskakującym, o którym strony nie były wcześniej uprzedzane bądź informowane. Tym samym przed wydaniem w tej kwestii rozstrzygnięcia strona nie miała możliwości zająć swego stanowiska. Bez wątpienia takie zachowanie organów administracji publicznej nie odpowiada prawu. Organ widząc określoną możliwość rozstrzygnięcia i nie powiadamiając o tym stron postępowania niewątpliwie naruszył przepis art. 8 k.p.a. stanowiący, iż organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Wydanie rozstrzygnięcia bez wcześniejszego uprzedzenia stron postępowania o możliwych – bowiem wynikających z przepisów prawa – sposobach jej załatwienia, choćby tylko w określonym fragmencie, traktować należy jako naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. Z powyższym naruszeniem prawa wiąże się również pogwałcenie przez organ pierwszej instancji przepisu art. 10 par. 1 k.p.a. stanowiącego, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wydawanie rozstrzygnięć w taki sposób, jak to uczynił organ pierwszej instancji za każdym razem powoduje przełamanie powyższej zasady postępowania administracyjnego. Taki sposób prowadzenia postępowania, w którym kierunek rozstrzygnięcia jest zaskoczeniem dla stron, uniemożliwia ponadto wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Nie można bowiem wówczas wykluczyć – co miało miejsce w niniejszej sprawie – że już po wydaniu rozstrzygnięcia podniesione zostaną przez stronę istotne okoliczności, które nie były przedmiotem jakiejkolwiek oceny organu pierwszej instancji. Taka sytuacja uzasadnia postawienie zarzutu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i musi dyskredytować wydane postanowienie. Pomimo wadliwego postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego, aktywność organu odwoławczego ograniczyła się wyłącznie do oceny zebranego już materiału i pominięcia weryfikacji (oceny) tych okoliczności, które zostały wskazane w zażaleniu stron. Taki sposób zachowania narusza normę art. 15 k.p.a. stanowiącą, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Tym samym rola organu odwoławczego nie jest ograniczona wyłącznie do oceny działań organu niższej instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ administracji publicznej orzekający w postępowaniu odwoławczym zobowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą już przez organ pierwszej instancji. Ponadto organ ten jako organ o charakterze reformacyjnym ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji (vide chociażby wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 października 2005 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 292/05, LEX nr 191365 ). W niniejszym postępowaniu organ odwoławczy powyższą zasadę istotnie naruszył. W szczególności zaniechał weryfikacji twierdzeń skarżących, iż dokumentacja fotograficzna nie obejmowała wszystkich pomieszczeń i tym samym nie wskazywała na to, w jaki stanie zagospodarowania one się znajdują. Zdaniem skarżących wnikliwe zbadanie tej kwestii pozwoliłoby na wykazanie tezy, że przed planowanym rozpoczęciem użytkowania budynku przystąpili do intensywnych przygotowań gromadząc w mieszkaniu meble i inne przedmioty codziennego użytku. Należy bowiem zgodzić się ze skarżącymi, iż prace służące przygotowaniu budynku do jego użytkowania nie są tożsame z jego użytkowaniem. Z użytkowaniem nie może być nawet utożsamiane nocowanie przez skarżącego w tymże budynku w celu pilnowania przywiezionych tam mebli i innych rzeczy. Powyższe elementy stanu faktycznego miały istotne znaczenie, bowiem organy opierając się na określonych dowodach mających poszlakowy charakter winny okoliczności te zgromadzić i ocenić w takiej ilości i w taki sposób aby było możliwe wykluczenie tej wersji wydarzeń, która była prezentowana przez skarżących. Organ odwoławczy miał więc możliwość weryfikacji twierdzeń skarżących, czego zupełnie zaniechał. Podobnie organ zachował się otrzymując informację, iż skarżący w owym czasie zamieszkiwali w innym lokalu, za który opłacali czynsz. Owszem należy zgodzić się z organem, iż fakt zameldowania w innym lokalu nie przekreśla tezy o przystąpieniu do użytkowania przedmiotowego budynku. Jednakże skarżący podnosząc powyższe okoliczności nie zamierzali wykazać gdzie byli w tym czasie zameldowani ale gdzie faktycznie zamieszkiwali. Okoliczności te organ odwoławczy zupełnie zbagatelizował, a winien je zweryfikować opierając się chociażby na osobowych źródłach dowodowych. W ten sposób ocenie mógłby zostać poddany cały materiał dowodowy prawidłowo zebrany w toku postępowania administracyjnego. Konkludując wskazać wypada, iż działania organów administracji podjęte w niniejszej sprawie niepodobna zaakceptować z punktu widzenia fundamentalnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego, stojąc na straży praworządności winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienie odnosi się nie tylko do sprawy jako całości ale obejmuje także ewentualne postępowania wpadkowe kończące się wydaniem rozstrzygnięć poza głównym nurtem postępowania. Przepisy prawa nie dają organowi kompetencji do wyjaśnienia sprawy w oparciu o częściowo zebrany i oceniony materiał dowodowy. Z powyższym zapatrywaniem harmonizuje przepis art. 77 par. 1 k.p.a. stanowiąc, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto ocena czy dana okoliczność została udowodniona możliwa jest do przeprowadzenia jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W świetle tego co zostało powyżej powiedziane bezprawne było ferowanie przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia w przedmiocie kary administracyjnej bez zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności bez weryfikacji tych twierdzeń, które podniesione zostały przez stronę w toku postępowania. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające. Wobec uchylenia zaskarżonego postanowienia, należało stwierdzić, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku postanowienie to nie podlega wykonalności (art. 152 p.p.s.a.). Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.