II SA/Łd 328/09

Dnia 2 września 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi W. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., tj. decyzję z dnia [...] nr [...] oraz postanowienie z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), art. 104 k.p.a. nakazał W.Z. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach 8,45 x 6,00 m, usytuowanego na działce nr ewid. 176 w L. 499, gmina L. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, iż na skutek przeprowadzonych w dniu 15 maja 2008 r. oględzin nieruchomości położonej w L. 499, gmina L. stwierdzono, że w maju 2004 r. na działce został wybudowany bez pozwolenia na budowę ani zgłoszenia budynek gospodarczy o wymiarach 8,45 x 6,00 m. Budynek posiada ściany z płyt betonowych ogrodzeniowych, dach drewniany pokryty onduliną, jest wyposażony w instalację centralnego ogrzewania. Roboty budowlane zostały zakończone i budynek jest użytkowany. Według oświadczenia syna inwestorki – A.Z. w budynku prowadzona była od 1 września 2005 r. do 29 sierpnia 2007 r. działalność gospodarcza w zakresie blacharstwa i lakiernictwa. Działalność została wyrejestrowana z uwagi na podjęcie przez A.Z. pracy w firmie budowlanej. Wobec powyższych okoliczności postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 123 k.p.a. wstrzymał roboty budowlane przy budowie wskazanego wyżej budynku gospodarczego i w trybie art. 48 ust. 3 w/w ustawy nałożył na W.Z. obowiązek przedłożenia do dnia 31 grudnia 2008 r. zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3, wskazując, iż do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Wobec bezskutecznego upływu zakreślonego wyżej terminu, zasadnym było - w ocenie PINB - wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego. W odwołaniu od powyższej decyzji W.Z. wniosła o przywrócenie terminu do złożenia niezbędnych dokumentów, celem legalizacji budowy budynku gospodarczego, podnosząc, że decyzję o ustaleniu warunków zabudowy otrzymała dopiero w dniu 4 grudnia 2008 r. Z uwagi na swój wiek nie zdążyła jednak przed dniem 31 grudnia 2008 r. zgromadzić wszystkich dokumentów. Dodatkowo odwołująca stwierdziła, iż jej zdaniem wybudowany obiekt nie jest budynkiem gospodarczym, a tymczasowym obiektem budowlanym, przeznaczonym do czasowego użytkowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zdaniem organu II instancji odwołująca nie przedłożyła w wymaganym terminie dokumentów określonych postanowieniem organu I instancji i dlatego też w pełni uzasadnione było orzeczenie przez organ I instancji o nakazie rozbiórki spornego budynku gospodarczego. Odnosząc się następnie do zarzutów odwołania WINB wskazał, iż domniemywać należy, że intencją zawartego w nim wniosku było złożenie wniosku o przedłużenie wyznaczonego postanowieniem nr [...] terminu. Wniosek taki winien jednak zostać przedłożony organowi I instancji przed upływem wyznaczonego terminu. Złożenie go na obecnym etapie postępowania nie mogło skutkować uwzględnieniem prośby strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W.Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W motywach skargi przedstawiła trudną sytuację życiową, w jakiej się znajduje i oświadczyła, że sporny budynek służy jej do przechowywania opału, zboża i narzędzi rolniczych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 2 września 2009 r. W.Z. oświadczyła, iż popiera skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której wyżej mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z cytowanych przepisów wynika zatem, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z treścią art. 135 w/w ustawy Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji nakazujące W. Z. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach 8,45 x 6,00m, usytuowanego na działce nr ewid. 176 w L., gmina L. Zdaniem organów obu instancji w rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy prawne do nakazania rozbiórki spornego obiektu, albowiem W.Z. nie wykonała w terminie obowiązków określonych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r. W przekonaniu składu orzekającego powyższe stanowisko w świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz brzmienia art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) jest niezasadne i co najmniej przedwczesne. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę ( art. 48 ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (art. 48 ust. 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5). Jak wynika z załączonych akt administracyjnych w maju 2004 r. na nieruchomości położonej w L. 499, gmina L., W.Z. wybudowała bez pozwolenia na budowę ani zgłoszenia budynek gospodarczy o wymiarach 8,45x 6,00m. Budynek posiada ściany z płyt betonowych ogrodzeniowych, dach drewniany pokryty onduliną, jest wyposażony w instalację centralnego ogrzewania. Roboty budowlane zostały zakończone i budynek jest użytkowany. Według oświadczenia syna inwestorki – A.Z. w budynku od 1 września 2005 r. do 29 sierpnia 2007 r. prowadzona była działalność gospodarcza w zakresie blacharstwa i lakiernictwa. Działalność została wyrejestrowana, z uwagi na podjęcie przez A. Z. pracy w firmie budowlanej. Wobec powyższych okoliczności niekwestionowanych zresztą przez inwestorkę, organ I instancji prawidłowo – zdaniem Sądu - podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa stwierdzona samowola budowlana może zostać zalegalizowana. W tym też celu PINB postanowieniem z dnia [...] r. w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego i w oparciu o art. 48 ust. 3 ustawy zobowiązał W.Z. w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. do przedstawienia zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3, podnosząc, iż do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Według Sądu wskazane postanowienie zostało jednak wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Stwierdzone błędy miały w rezultacie decydujący wpływ na legalność wydanych w sprawie decyzji. Mianowicie, uwadze organów nadzoru budowlanego uszedł fakt, że budowa spornego budynku gospodarczego została zakończona, wobec czego wstrzymanie robót budowlanych przy jego budowie było bezpodstawne. Dodatkowo godzi się podkreślić, iż rzeczone postanowienie faktycznie nie precyzowało obowiązków, które winna wykonać skarżąca W.Z. W osnowie wspomnianego postanowienia PINB wprost zacytował treść art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy i nie sprecyzował bliżej, jakie dokumenty strona powinna złożyć, aby możliwe było zalegalizowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. Takie działanie organu administracyjnego nie mogło zostać zaaprobowane przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie. W przekonaniu Sądu PINB w wydanym postanowieniu powinien tak określić ciążące na stronie obowiązki, by miała ona pełną świadomość tego, do czego została zobowiązana. Co więcej, precyzyjne określenie dokumentów, jakie powinna przedłożyć W.Z. ułatwiłoby również organom administracyjnym prawidłowe ustalenie, czy strona zadośćuczyniła nałożonym na nią obowiązkom. W rozpoznawanej sprawie natomiast nie sposób stwierdzić, z czego ŁWINB wywodzi, że skarżąca została zobowiązana wyłącznie do złożenia zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania lub decyzji o warunkach zabudowy, projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Prowadząc postępowanie legalizacyjne organ winien mieć przede wszystkim na uwadze, że stosownie do treści art. 9 kpa obowiązany jest do udzielania całokształtu informacji związanej z załatwieniem sprawy administracyjnej. Zakres tej informacji obejmuje informowanie o przepisach prawa materialnego i procesowego. Przy czym realizacją tego obowiązku nie jest odesłanie strony do przepisów prawa (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 79). Dlatego też określenie nałożonego na inwestorkę w postanowieniu z dnia [...] r. obowiązku wyłącznie poprzez odesłanie do treści art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, z pominięciem wymienienia wskazanych tym przepisem dokumentów, uznać należy za naruszenie zasady obowiązku organów do udzielania informacji faktycznej i prawnej. Poza tym, zdaniem Sądu, za prawidłową formą realizacji zasady, o której stanowi art. 9 k.p.a., byłoby również uprzednie powiadomienie strony o ewentualnej możliwości zwrócenia się do organu z wnioskiem o przedłużenie terminu do wykonania nałożonych obowiązków w ramach procedury legalizacyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że niejednokrotnie terminowe zgromadzenie wymaganej dokumentacji, z uwagi chociażby na konieczność uzyskania w ramach odrębnego postępowania administracyjnego stosownej ostatecznej decyzji administracyjnej, nie jest możliwe. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że termin, który organ wyznacza do wykonania nałożonych obowiązków w ramach procedury legalizacyjnej, jest terminem instrukcyjnym. Może więc być termin ten przedłużany, skracany i zawieszany przez organ, jeżeli są ku temu powody. Nie można inwestora - zobowiązanego, obciążać negatywnymi skutkami niewykonania w terminie nałożonych na niego obowiązków, jeżeli przyczyny tego były niezależne od niego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 308/07 - LEX nr 468750). Reasumując, organ nadzoru budowanego I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, bezpodstawnie uznały, że skoro skarżąca nie wykonała nałożonych na nią postanowieniem z dnia [...] r. obowiązków, to należało wydać decyzję nakazującą rozbiórkę spornego obiektu w trybie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego. W sytuacji, gdy w postanowieniu, o którym mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w ogóle nie określono obowiązków, jakie powinna spełnić strona, aby mogło dojść do zalegalizowania samowolnie zrealizowanego obiektu, to nie jest możliwe uznanie, iż zgodna z prawem jest decyzja nakazująca rozbiórkę z tej przyczyny, iż strona nałożonych na nią obowiązków nie wykonała (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2008 r. II OSK 1537/2007, LexPolonica nr 2012009, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie tracąc z pola widzenia poczynionych wyżej uwag, trzeba - w ocenie Sądu - zwrócić uwagę na jeszcze jedno uchybienie przepisom procedury administracyjnej. Mianowicie z załączonego do akt wypisu z rejestru gruntów wynika, że współwłaścicielami nieruchomości o nr ewid. 176 są skarżąca i jej mąż E.Z. Natomiast z pisma z dnia 18 kwietnia 2008 r. W.S., inicjującego postępowanie administracyjne dotyczące drugiego z samowolnie wybudowanych na w/w działce budynków, wynika, że mąż skarżącej nie żyje. Okoliczność tę potwierdziła zresztą później skarżąca m.in. w odwołaniu i skardze do tutejszego Sądu. Również z adnotacji dokonanej na wypisie z rejestru gruntów (k. 10 akt administracyjnych ) wynika, że E.Z. nie żyje. W tej sytuacji organ I instancji powinien - w ocenie Sądu - ustalić aktualnych właścicieli działki nr 176, powiadomić ich o wszczęciu postępowania oraz zapewnić im czynny udział w tym postępowaniu. Innymi słowy, organ winien ustalić, czy z uwagi na śmierć E.Z., która miała miejsce w 2006r., a więc przed wszczęciem postępowania administracyjnego, jedynym właścicielem nieruchomości jest obecnie W.Z., czy też może nieruchomość stanowi współwłasność jej i syna A., czy innych następców prawnych po zmarłym. Podjęcie tych czynności i ich udokumentowanie służyłoby prawidłowej realizacji art. 10 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, jak również postanowienie z dnia [...] r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów koniecznym było uchylenie obu decyzji i poprzedzającego je postanowienia. Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające organ I instancji ustali przede wszystkim podmioty, którym przysługuje przymiot strony w rzeczonym postępowaniu, a następnie wyda postanowienie określające konkretnie, jakie dokumenty zobligowani będą przedłożyć współwłaściciele nieruchomości, celem ewentualnej legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej. Z tych wszystkich powodów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 w/w ustawy orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. B.C.