II SA/Łd 329/10

Dnia 21 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA: Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi W. F. i C. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę - oddala skargę. LS [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], działając n podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 155 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...], wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.. Powyższą decyzją, organ I instancji, po rozpoznaniu wniosku W. F. i C. F., odmówił uchylenia lub zmiany – w trybie przewidzianym art. 155 k.p.a. - decyzji własnej nr [...] z dnia [...], nakazującej W. F. i C. F. rozbiórkę ogrodzenia z prefabrykowanych płyt betonowych, wzniesionego na działce przy ul. A i ul. B w S. W trakcie postępowania ustalono, iż wspomnianą decyzją nr [...] organ stopnia podstawowego nakazał C. i W. F. rozbiórkę w/w ogrodzenia. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wydaną przez ten organ w dniu [...] decyzją nr [...]. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 21.czerwca 2007r., wydanym w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 724/06 oddalił skargę W. i C. F. na wskazaną decyzję organu odwoławczego. W dniu 8. grudnia 2008r. W. i C. F. wnieśli o uchylenie decyzji w/w nr [...] z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., wskazując jako podstawę prawną przepisy art. 7, art. 8 i art. 154 k.p.a. Pismem z dnia 9.września 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. poinformował wnioskodawców "że w sprawie nie znaleziono podstaw do zastosowania art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (...)". Postanowieniem nr [...] z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez C. F. i W. F. na bezczynność organu I instancji, wyznaczył temuż organowi termin do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem o zmianę decyzji ostatecznej do dnia 15.grudnia 2009r., podnosząc iż wniosek wspomniany wymaga procesowego załatwienia w formie określonej w art. 104 § 1 k.p.a. Wskazaną wcześniej decyzją nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S[...] odmówił uchylenia lub zmiany decyzji, której dotyczył wniosek. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli W. i C. F., zarzucając organowi pierwszej instancji błędne zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a., zamiast przepisu art. 154 k.p.a. Dalej odwołujący się wyjaśnili, iż ich zdaniem sprzeczne z logiką i ekonomią ludzkiego działania, a także zasadami współżycia społecznego byłoby rozebranie przedmiotowego ogrodzenia i stawianie tego samego ogrodzenia w tym samym miejscu i według identycznego projektu. Ponadto zarzucili organowi, że nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego w sprawie i nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Zdaniem strony odwołującej się ogrodzenie jest inwestycją niezakończoną, przerwaną na etapie zgłoszenia, zasadne zatem byłoby przeprowadzenie dowodu z oględzin spornej inwestycji, której dokończenie jest uzasadnione zarówno społecznie, jak i ekonomicznie, a to uzasadnia zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 154 k.p.a. Ponadto, zdaniem odwołujących się, wnioskodawcą w sprawie spornego ogrodzenia był poprzedni ich sąsiad, zaś obecni sąsiedzi nie mają zastrzeżeń do przedmiotowego ogrodzenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...], nr [...] wyjaśnił, iż błędnie strona odwołująca się wskazuje na wadliwe zastosowanie przepisów art. 154 i art. 155 k.p.a. przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego konstrukcja obu przepisów prowadzi do wniosku, że należy je rozpatrywać alternatywnie, w zależności od tego czy strony nabyły prawa czy też żadna za stron praw nie nabyła. Nie będzie zatem możliwe zastosowanie art. 154 w sytuacji, gdy w sprawie występują strony o sprzecznych interesach, albowiem przynajmniej jedna ze stron będzie mogła wywodzić swoje prawo z decyzji. W takiej sytuacji możliwe jest zastosowanie wyłącznie art. 155 k.p.a., bowiem decyzje nakładające obowiązek są decyzjami, z której strona nabywa prawo, przy czym korzystna pod względem prawnym będzie także decyzja nakładająca obowiązki, gdyż adresat decyzji nabywa prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych. Dalej organ wyjaśnił, że podstawowe znaczenie dla zastosowania trybu określonego w art. 154 i art. 155 k.p.a. ma stwierdzenie, że interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji. Przesłanki te mogą wystąpić razem bądź oddzielnie. Natomiast wnioskodawcy, jako okoliczność przemawiająca w ich ocenie za uchyleniem decyzji nakazującej rozbiórkę podnieśli, bez bliższego sprecyzowania, interes własny rozumiany, jako słuszny interes strony. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że interpretacja słusznego interesu strony nie może naruszać konstytucyjnej zasady równości. Skoro z ostatecznej decyzji nakazowej wynika obowiązek jej wykonania, a organ wiedział o okolicznościach powoływanych we wniosku, w tym zwłaszcza o zgłoszeniu, dokonanym po rozpoczęciu robót, to okoliczności te nie mogą stanowić o słusznym interesie strony, albowiem nie może powoływać się na słuszny interes strony osoba, która nie wykonywała decyzji, choćby nawet zaniechanie z jej strony wynikało z oczekiwania na zmianę stanu prawnego. Z tego względu, przesłanką uzasadniającą wyeliminowanie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., nie mogą być zmiany stanu faktycznego bądź prawnego, bowiem sama zmiana nie ma wpływu na ukształtowany tą decyzją stan prawny. Jedynie wówczas, gdy zmiana taka korzystnie wpływa na interes społeczny lub słuszny interes strony, możliwe jest uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Nie można także, zdaniem organu odwoławczego, jako słusznego interesu strony pojmować interesu majątkowego, bowiem decyzja nakazująca rozbiórkę zawsze stanowi stratę finansową, a tym samym w samej treści tej decyzji zawiera się konieczność naruszenia dóbr strony. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał również, iż złożony w toku niniejszego postępowania wniosek o wznowienie postępowanie, zakończonego decyzją rozbiórkową, winien być rozpatrywany odrębnie, z uwagi na niekonkurencyjność postępowań nadzwyczajnych. Na powyższą decyzję, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli C. F. i W. F. podtrzymując zarzuty zawarte w treści odwołania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu określonym w przywołanych wyżej przepisach. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż trafna jest konkluzja organów administracji o braku możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 154 k.p.a. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych powołany przepis nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę. Decyzja taka nie stanowi rozstrzygnięcia, na mocy którego żadna ze stron nie nabyła prawa. Decyzja, o której mowa, rozstrzygnęła bowiem o ciążącym na skarżących obowiązku kształtując tym samym ich sytuację prawną. Nadto, pośrednio rozstrzygnęła także o odpowiadających nałożonemu na C. i W. F. obowiązkowi, uprawnieniach pozostałych stron postępowania. Tym samym też nie można podzielić zarzutów skargi, dotyczących wadliwego niezastosowania powołanego przepisu przez organy nadzoru budowlanego. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.kwietnia 2006r., sygn.akt II OSK 770.05, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23.listopada 2007r., sygn.akt II SA/Gl 400/07, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24.stycznia 2008r., sygn.akt VII SA/Wa 1205/07, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http:// orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odnosząc się natomiast do oceny prawidłowości zastosowania przez organy normy art. 155 k.p.a. podnieść wypada, iż postępowanie wszczęte na podstawie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do kontroli i weryfikacji decyzji ostatecznej, która w tym wypadku została prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21.czerwca 2007r., wydanym w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 724/06 uznana za zgodną z prawem. Sam fakt oddalenia skargi powyższym wyrokiem, nie może również stanowić przeszkody w uruchomieniu postępowania na podstawie art. 155 k.p.a. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, iż uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. (podobnie zresztą jak i art. 154 k.p.a.) nie może dotyczyć wszystkich decyzji. Po pierwsze, w tych trybach nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych np. art. 145, art. 156 k.p.a., gdyż pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencyjności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24.marca 1998 r., sygn.akt I SA 1087/97, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 44535). Po drugie, w oparciu o przepisy art. 154 i art. 155 k.p.a., mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie deklaratoryjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.marca 1997 r., sygn.akt I SA 235/96 - ONSA 1997 Nr 4 poz. 186). Po trzecie, omawiany przepis art. 155 kpa, może mieć tylko zastosowanie wobec decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1.marca 1996 r., sygn.akt III SA 362/95 - Monitor Podatkowy 1997 nr 3 str. 78; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4.października 1999 r., sygn.akt IV SA 1434/97, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48678). Pośrednio z powyższych uwarunkowań wynika następne ograniczenie, iż powołany przepis art. 155 k.p.a., nie może mieć zastosowania do decyzji, w drodze których są nakładane kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego są nazywane deliktami administracyjnymi. Są to sankcje administracyjne o charakterze represyjnym, grożące za naruszenia zakazów (nakazów) wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające dyscyplinować adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.grudnia 1998 r., sygn.akt OPS 13/98 - ONSA 1999 Nr 2 poz. 46). Tego typu karą, chociaż z natury swej różną od kar pieniężnych, jest również nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, będący sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Decyzje orzekające kary administracyjne, są z reguły decyzjami deklaratoryjnymi, bowiem stwierdzają fakt naruszenia prawa, który miał miejsce wcześniej i orzekają o sankcji, karze za konkretne naruszenie prawa. Stosunek administracyjnoprawny - materialny w takich przypadkach, zawiązuje się (powstaje) pomiędzy organem administracji publicznej a podmiotem, nie podporządkowanym organizacyjnie - stroną, nie w dacie wydania decyzji o nałożeniu kary, lecz momencie zdarzenia - naruszenia prawa (zakazu lub nakazu). Decyzje tego typu są najczęściej decyzjami związanymi, a nie uznaniowymi. Przedstawione wyżej ograniczenia w stosowaniu przepisów art. 154 i art. 155 kpa, nie wynikają wprost z ich brzmienia, jednak można je wyprowadzić w drodze wykładni z całego systemu przepisów prawa administracyjnego, mając na uwadze zgodność z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi oraz racjonalność ustawodawcy. Zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a. nie może naruszać innych przepisów prawa, ani nie może stanowić gratyfikacji za łamanie prawa, czym bez wątpienie jest niewykonany od lat prawomocny nakaz rozbiórki. W postępowaniu wszczętym na podstawie art. 155 k.p.a. po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej, nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można dopiero przystąpić do badania, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.stycznia 2003 r., III SA 1195/01, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 137821). Poza wszystkimi powyżej omówionymi uwarunkowaniami, należy również zauważyć, iż decyzje wydawane na podstawie art. 155 podobnie, jak art. 154 k.p.a., mają charakter uznaniowy na co wskazuje, użyty w tych przepisach zwrot "może" ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.sierpnia 1996 r., sygn.akt III SA 642/95, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 27286; z dnia 13.grudnia 1996 r., sygn.akt III SA 1214/95, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 27429; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6.stycznia 1999 r., sygn.akt III RN 101/98 - OSNP 1999 nr 20 poz. 637/. W świetle powyższych rozważań, uprawniona jest konkluzja, że w trybie art. 155 k.p.a. nie można zmieniać decyzji nakazującej rozbiórkę. Bowiem jeżeli nawet w przepisach prawa nie ma wprost zakazu, czy też nakazu określonych działań, to nie znaczy, że takiego nie ma w ogóle. Przepisu art. 155 k.p.a. nie można interpretować w oderwaniu od innych przepisów, sprzecznie z przepisami prawa materialnego, gdyż doprowadziłoby to do sytuacji, w których by jednocześnie obowiązywały wzajemnie wykluczające się przepisy. Gdyby przepis art. 155 k.p.a. interpretować tak, jak tego oczekują skarżący, to nie byłoby sensu w ogóle orzekać nakazu rozbiórki, skoro po latach można by go uchylić w imię słusznego interesu strony. Jest rzeczą oczywistą, że żaden nakaz rozbiórki, nie jest w pojęciu strony /inwestora/, zgodny z jego "słusznym interesem". W takim razie nakazując rozbiórkę obiektu budowlanego, należałoby od razu w decyzji nakazującej, uzależnić ten nakaz od tego, czy przemawia za tym słuszny interes strony. Jak wynika z powyższych rozważań, w niniejszej sprawie do analizy, czy za uchyleniem decyzji rozbiórkowej, przemawia słuszny interes strony, w ogóle nie musiało dojść, gdyż z innych powodów decyzje te, nie mogły być uchylone lub zmienione w trybie art. 155 k.pa. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej. m.o